Plantilla Solución Caso 3
La plantilla que encuentras a continuación presenta la estructura común que planteamos a todas las expertas y expertos colaboradores del proyecto, para que en lo posible se ciñeran a ellas en sus propuestas de solución.
Por provenir de 11 países distintos, para lograr sistematicidad y propuestas de solución semejantes y comparables, nos ideamos este documento, que también busca ser una herramienta para tu aprendizaje y abordaje de estos y otros casos de DD.HH. ¡Esperamos que también te sea útil!
Tercer Caso
Derechos políticos y derecho al debido proceso
Plantilla Solución Caso 3
I. Planteamiento del problema jurídico
- ¿Un gobernador popularmente elegido puede ser destituido e inhabilitado para ejercer cargos públicos por 20 años por un órgano de orden administrativo?
- ¿El hecho de que la impugnación formulada contra la sanción administrativa sea conocida por el mismo funcionario público que la impuso puede ser asumido como una garantía de segunda instancia?
II. Marco jurídico de protección
1. Articulación del ámbito de protección
Citar fuentes que se encuentran en
La propia Constitución
Tratados internacionales
La jurisprudencia al respecto
Leyes ordinarias que aclaran / limitan el contenido del derecho alegado
Citar fuentes aplicables respecto:
Al debido proceso y al acceso a la justicia
A los derechos políticos
¿Qué hacer si en este caso se presenta un conflicto entre la norma constitucional / la jurisprudencia constitucional y la CADH (Art. 23.II) / jurisprudencia de la Corte IDH? ¿Cómo resolvería su Tribunal / Corte / Sala Constitucional este conflicto de normas aplicables?
2. Aplicación al caso concreto
a. Resolución del primer problema jurídico
Si su Tribunal / Corte hace control de convencionalidad y aplica el 23. II CADH, los derechos políticos de G fueron violados porque el Art. 23 II CADH requiere la privación de derechos políticos (destitución o inhabilitación) solo puede ser impuesta por un juez y en un proceso penal.
¿Si el Tribunal / Corte no hace control de convencionalidad y si la Constitución / la jurisprudencia interna / la ley ordinaria permite una destitución de una persona popularmente electa por un órgano administrativo, los derechos políticos de G no son violados con su destitución / inhabilitación de su cargo político?
b. Resolución del segundo problema jurídico
Independientemente de la respuesta a la primera pregunta (posibilidad o no de la destitución por un órgano administrativo), ¿constituye una violación de algún contenido iusfundamental (constitucional o convencional, como el 8.2 de la CADH) que el recurso del gobernador haya sido decidido por el mismo funcionario público de la autoridad administrativa competente?
III. Decisión / fórmula jurídica
Acá debe incorporarse la decisión de amparo o negativa de amparo frente al respectivo derecho, así como el “remedio judicial” o la medida que adoptaría el respectivo Tribunal, en caso de que ello proceda.
Solución de casos por paises
Solución Argentina caso 3
Curso virtual de DDHH – Caso 3
Derechos políticos y derechos al debido proceso
Aspectos procesales * y solución de fondo
Argentina
Realizado por: Roberto Pablo Saba
1. Tipo de acción
En el presente caso la acción es el amparo. Según el artículo 1 de la Ley Reglamentaria No. 16.986 “[l]a acción de amparo será admisible contra todo acto u omisión de autoridad pública que, en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, los derechos o garantías explícita o implícitamente reconocidas por la Constitución Nacional, con excepción de la libertad individual tutelada por el habeas corpus”.
2. La competencia del Tribunal o Corte para conocer el caso
La Ley Reglamentaria No. 16.986 establece en su artículo 4 que “[s]erá competente para conocer de la acción de amparo el juez de Primera Instancia con jurisdicción en el lugar en que el acto se exteriorice o tuviere o pudiere tener efecto”. En el presente caso, el gobernador del Estado Y deberá presentar la acción de amparo ante el juez de Primera Instancia ubicado en la ciudad donde tuvo efecto la decisión de la Autoridad Administrativa X.
3. El reclamante
El gobernador del Estado Y.
4.El objeto del amparo o tutela constitucional
En el presente caso, existe una presunta vulneración a los derechos al debido proceso y a los derechos políticos del gobernador del Estado Y por cuanto fue destituido de su cargo por orden de única instancia de la Autoridad Administrativa X. El derecho al debido proceso se encuentra consagrado en el artículo 18 de la Constitución de Argentina, comprendido como el conjunto de garantías procesales encaminadas a proteger a los individuos de los abusos de las autoridades durante el desarrollo de los procesos judiciales y administrativos a los que se enfrentan. Por su parte, el artículo 37 de la Constitución Nacional de Argentina señala que “[…]garantiza el pleno ejercicio de los derechos políticos, con arreglo al principio de la soberanía popular y de las leyes que se dicten en consecuencia”.
5. La legitimación del demandante
El artículo 5 de la Ley Reglamentaria No. 16.986 señala que la demanda de amparo podrá “deducirse por toda persona individual o jurídica, por sí o por apoderados, que se considere afectada conforme los presupuestos establecidos en el artículo 1º”. En el presente caso, el gobernador del Estado Y como afectado, es quien se encuentra legitimado para interponer la acción de amparo.
6. El agotamiento de la vía jurídica ordinaria
El literal a del artículo 2 de la Ley Reglamentaria No. 16.986 señala que la acción de amparo no es procedente cuando “[e]xistan recursos o remedios judiciales o administrativos que permitan obtener la protección del derecho o garantía constitucional de que se trate”. Asimismo, el artículo 43 de la Constitución de la Nación Argentina indica que cualquier persona puede interponer la acción de amparo “siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley […]”.
En el caso bajo análisis, el gobernador fue destituido e inhabilitado para el ejercicio de derechos y funciones públicas por 20 años por orden de la Autoridad Administrativa X en única instancia, de tal manera que al ser la decisión administrativa la única instancia definitiva se agota la vía previa según lo dispuesto en artículo 2 de la Ley Reglamentaria No. 16.986. Por lo tanto, es procedente la acción de amparo presentada por el gobernador.
7. La forma y el plazo para la admisibilidad de la acción
De acuerdo al artículo 6 de la Ley Reglamentaria No. 16.986, la demanda de amparo debe presentarte por escrito y debe contener:
“a) El nombre, apellido y domicilios real y constituido del accionante;
b) La individualización, en lo posible, del autor del acto u omisión impugnados;
c) La relación circunstanciada de los extremos que hayan producido o estén en vías de producir la lesión del derecho o garantía constitucional;
d) La petición, en términos claros y precisos”.
* Germán Alejandro Patiño Peña, estudiante de derecho de la Universidad de los Andes, apoyó al autor en una primera búsqueda sobre los aspectos procesales para resolver este caso con fundamento en la legislación argentina.
En el presente caso se plantean dos problemas jurídicos que deben ser resueltos por esta Corte Suprema de Justicia, a saber:
a) ¿Puede un gobernador popularmente elegido ser destituido de su cargo e inhabilitado para ejercer puestos públicos por 20 años por un órgano administrativo?
b) ¿El hecho de que la impugnación formulada contra la sanción administrativa sea conocida por el mismo funcionario público que la impuso puede ser asumido como una garantía de segunda instancia?
Considerando:
1) Que el Gobernador G interpuso recurso extraordinario federal contra la sentencia Nro. 3333/17 dictada en la causa 4444/17 por la Cámara Nacional Electoral en la que este tribunal no hizo lugar a la acción de amparo interpuesta por el demandante contra la decisión tomada por la Autoridad Administrativa X en el recurso de reposición en la cual se confirmó la decisión previa de la misma autoridad de ordenar la destitución del gobernador y su inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas por 20 años.
2) Que la decisión de la Autoridad Administrativa X fue tomada como única instancia y que en ella se indicó que se pudo demostrar que el gobernador incurrió en conductas que permitieron fomentar o ejecutar actos para la subsistencia de una organización criminal que, según una investigación disciplinaria desarrollada por esa misma Autoridad, habría aportado fondos a la campaña electoral del gobernador. Así, la Autoridad Administrativa X, en ejercicio de la función de ejercer la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, incluidos los funcionarios de elección popular, conferida por el Código Nacional Disciplinario, tomó la decisión que el demandante buscó anular por medio de la acción de amparo denegada.
II.1 Consideración de la primera de las dos cuestiones jurídicas que plantea el caso: ¿Puede un gobernador popularmente elegido ser destituido de su cargo e inhabilitado para ejercer puestos públicos por 20 años por un órgano administrativo?
3) Que el recurrente se agravia con fundamento en que lo resuelto por la Autoridad Administrativa X afecta su derecho político a ser elegido representante del pueblo y a completar el mandato para el que fue elegido. Asimismo, también alega que esa decisión viola su derecho al debido proceso, es decir, su derecho a la jurisdicción y la garantía de la defensa en juicio reconocidos tanto por la Constitución Nacional de Argentina (art. 18 Y 75.22), la Convención Americana sobre Derechos Humanos, (arts. 8 y 25) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (arts. 25).
4) Que asiste razón al recurrente en cuanto los derechos reconocidos en la Constitución Nacional, entre los que se encuentra el derecho político a ser elegido representante del pueblo (art. 37), no pueden ser suspendidos por una decisión de un órgano administrativo sin tener la oportunidad de defender su caso frente a un juez. En el caso de marras la decisión de la Autoridad Administrativa X no representa una decisión judicial en el marco de un proceso que se caracteriza por la observancia del principio de contradicción. Tal como lo sostuvieron los Jueces Fayt, Belluscio y Petracchi en el caso Fallos 316:972 de la Corte Suprema de la Nación de Argentina, las cuestiones derivadas del proceso electoral deben resolverse ante la justicia electoral luego de oír a las partes afectadas. Estos magistrados afirman en esa decisión que el aspecto más primario de la garantía de la defensa en juicio se traduce en el principio de contradicción o bilateralidad, el cual no fue observado por la Autoridad Administrativa X que además no es parte de la Justicia Electoral (ver voto del Juez Fayt, cons. 19, p. 1004; ver en el mismo sentido los votos en disidencia de los jueces Belluscio, cons. 11, p. 1010 y Petracchi, cons. 91, p. 1017). Esta garantía fundamental del debido proceso, además de encontrarse reconocida en el art. 18 de nuestra Constitución Nacional y en los arts. 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), con jerarquía constitucional a partir de lo dispuesto por el art. 75.22 de la Constitución Nacional, ha estado y está plasmada en numerosos cuerpos normativos de democracias constitucionales antiguas y estables como por ejemplo en la Carta Magna y en la Constitución de Filadelfia (Enmiendas V y XIV) bajo el nombre de “due process of law” y se infiere en la frase de la Suprema Corte de los Estados Unidos según la cual toda persona afectada en su derecho o a la que se le adjudique responsabilidad en la afectación de un derecho debe tener “his day in Court”.
5) Que esta Corte ha dicho que la garantía del art. 18 de la Constitución Nacional, en su aspecto más primario, se traduce en el principio de contradicción o bilateralidad, el cual supone, en sustancia, que las decisiones judiciales deban ser adoptadas previo traslado a la parte contra la cual se pide, es decir, dándole oportunidad de defensa (Fallos: 317:1500; 320:1789 y 2607; 327:1240, entre muchos otros). En el caso de marras, el demandante no tuvo oportunidad de ejercer su derecho de defensa ante un juez frente a la decisión tomada por la Autoridad Administrativa X y, por lo tanto, tampoco se aplicó el principio de contradicción o bilateralidad.
6) Que el Estado Argentino, al suscribir la Convención Americana sobre Derechos Humanos, se ha obligado a respetar lo establecido en su art. 8 respecto de las garantías que deben ser observadas para el eficaz ejercicio de los derechos reconocidos en la Convención. Así, la Corte IDH ha afirmado “que todos los órganos que ejerzan funciones de naturaleza materialmente jurisdiccional, sean penales o no, tienen el deber de adoptar decisiones justas basadas en el respeto pleno a las garantías del debido proceso establecidas en el artículo 8 de la Convención Americana” (López Mendoza v. Venezuela, cons. 111). Asimismo, la Corte recuerda lo expuesto en su jurisprudencia previa en el sentido que “las sanciones administrativas y disciplinarias son, como las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de éstas” (López Mendoza v. Venezuela, cons. 111).
7) La Corte Interamericana ha señalado en reiteradas oportunidades que, de acuerdo con las obligaciones derivadas de los arts. 8 y 25 de la CADH, el Estado firmante debe asegurar la posibilidad de que toda persona pueda acceder a los recursos judiciales que den respuesta efectiva e idónea para proteger sus derechos, en este caso el de ser elegido, de modo que sea posible salvaguardar las exigencias mínimas del deber de motivación en los procesos que derivaron en sanciones de inhabilitación, como no sucedió en el caso “López Mendoza v. Venezuela” y razón por la cual el tribunal internacional entendió que se vulneró el derecho a la protección judicial reconocido en el artículo 25.1, en relación con los artículos 1.1, 8.1, 23.1.b y 23.2 de la CADH. Hasta el año 1994, y debido a la aplicación del derecho internacional de los tratados, el Estado argentino tenía la obligación de observar esos compromisos, en particular aquellos asumidos en la CADH, no solo a través de las decisiones tomadas por los órganos políticos del gobierno, como lo son los Poderes Legislativo y Ejecutivo, sino también a través de las decisiones del propio Poder Judicial (arts. 2 y 29 de la CADH). En este sentido, esa obligación asumida por el Estado y que debe ser observada en cada decisión judicial, se corresponde con lo establecido por primera vez por la Corte IDH por medio del voto del juez Sergio García Ramírez en el caso “Myrna Mack Chang v. Guatemala” (parr. 27), obligación que resulta referida bajo el concepto de “control de convencionalidad” en esta sentencia. Que esta obligación del Estado fue confirmada a partir de la reforma constitucional de 1994, la cual le otorgó a los tratados internacionales de derechos humanos enumerados en el art. 72.22, entre los que se encuentra la CADH, y “en las condiciones de su vigencia”, jerarquía constitucional. Que debe interpretarse que fallos como “Myrna Mack Chang v. Guatemala” (parr. 27) expresan las condiciones de la vigencia referidas en el art. 75.22. Por ello, esta Corte Suprema no solo se encuentra en la obligación de aplicar lo establecido en ese tratado internacional, sino que, de no hacerlo en el sentido que indica la interpretación que de sus cláusulas realiza la Corte IDH, estaría con su propia decisión haciendo incurrir al Estado argentino en responsabilidad internacional. La semejanza del caso de marras con el precedente referido, ofrece a esta Corte Suprema un argumento contundente para entender que el demandante encuentra razón en su reclamo por habérsele violado sus derechos a la protección juridicial efectiva e idónea (art. 25 de la CADH) y el derecho a las garantías judiciales (art. 8 de la CADH) en defensa de su derecho político pasivo establecido en el art. 23.2 de la CADH.
II.1 Consideración de la segunda de las dos cuestiones jurídicas que plantea el caso: ¿El hecho de que la impugnación formulada contra la sanción administrativa sea conocida por el mismo funcionario público que la impuso puede ser asumido como una garantía de segunda instancia?
8) Que el procedimiento adoptado por la Autoridad Administrativa X para decidir la destitución del gobernador e imponer una sanción de inhabilitación muestra que el afectado directo por esa decisión no tuvo la posibilidad de tutelar sus derechos políticos ante un juez y de alegar y defender su posición con argumentos que pudieran favorecer su postura.
9) Que si bien el fallo administrativo de la Autoridad Administrativa X fue revisado y confirmado por esa misma autoridad luego de la interposición por el recurrente de un recurso de reposición, ello resulta irrelevante toda vez que la afectación del derecho político del Sr. G a desempeñarse como Gobernador y de sus derechos a la jurisdicción y al debido proceso tiene origen en el carácter administrativo de la sanción aplicada y en la imposibilidad de éste de recurrirla judicialmente. La decisión que dictó la Autoridad Administrativa X no es una sentencia judicial y es solo una decisión disciplinaria de naturaleza administrativa por medio de la cual se suspendieron derechos políticos del Sr. G que como consecuencia no pudo finalizar el período para el que fue elegido por el pueblo sin mediar una instancia judicial para rever la medida administrativa, ni juicio político.
10) Que si bien la Constitución Nacional establece que la Autoridad Administrativa X tiene la función de ejercer la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, incluidos los funcionarios de elección popular, de allí no se sigue que la Constitución establece que las decisiones de ese órgano administrativo no puedan ser impugnadas por el afectado en sede judicial, tal como lo exige la propia Constitución Nacional y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Para que el Estado pueda proceder a la limitación de un derecho constitucional o de un derecho reconocido en la Convención o en otros tratados internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, es preciso que éste cumpla con sus obligaciones relacionadas con la observancia del debido proceso, sobre todo cuando la medida disciplinaria en cuestión es de tamaña gravedad como la inhabilitación por 20 años.
11) Que el hecho de que esa potestad conferida por la Constitución Nacional a la Autoridad Administrativa X se repita en el Código Nacional Disciplinario con la precisión que la decisión administrativa puede llegar a considerar la inhabilidad general para el ejercicio de cargos públicos con límites temporales no implica que lo establecido en ese Código sea constitucional o que sea consistente con las obligaciones contraídas por el Estado argentino en los tratados internacionales de derechos humanos. Por el contrario, no lo es. La decisión de aplicar sanciones como la inhabilitación, debe ser pasible de revisión judicial con todas las garantías del debido proceso de acuerdo con lo establecido por la misma Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos suscriptos por Argentina y que adquirieron jerarquía constitucional al incorporarse en la reforma constitucional de 1994 el art. 75.22.
12) Que la Corte IDH ha afirmado en el caso “López Mendoza v. Venezuela” (2008), que guarda similitud con el caso de marras, que “el artículo 23.2 de la Convención determina cuáles son las causales que permiten restringir los derechos reconocidos en el artículo 23.1, así como, en su caso, los requisitos que deben cumplirse para que proceda tal restricción. En el presente caso, que se refiere a una restricción impuesta por vía de sanción, debería tratarse de una “condena, por juez competente, en proceso penal” (cons. 107).
13) Que, asimismo, en el precedente citado, la Corte IDH sostuvo, reiterando una posición que ha mantenido en el tiempo, que “el ejercicio efectivo de los derechos políticos constituye un fin en sí mismo y, a la vez, un medio fundamental que las sociedades democráticas tienen para garantizar los demás derechos humanos previstos en la Convención y que sus titulares, es decir, los ciudadanos, no sólo deben gozar de derechos, sino también de ‘oportunidades’” (cons. 108). De ello se desprende, en línea con lo sostenido por ese tribunal internacional, que se le ha privado al Señor gobernador del sufragio pasivo, es decir, del derecho a ser elegido.
14) Que, por otra parte, la afectación del derecho político del gobernador, con su consiguiente destitución, puede favorecer en forma contingente a aquellos partidos a los que éste no pertenece y que no resultaron victoriosos en la elección, tal como lo ha sostenido esta Corte en otras oportunidades. El derecho electoral – y las reglas disciplinarias que forman parte de él – debe tender a garantizar la efectiva vigencia del principio democrático de la representatividad popular, haciendo prevalecer el derecho de los votantes y del partido que cuenta con el apoyo de la mayoría. También tiene como finalidad conducir regladamente el conflicto que toda competencia por el poder supone, a través de medios pacíficos y ordenados según el imperio de las leyes.
15) Que, por su parte, la vigencia de los derechos políticos de los candidatos y de los funcionarios elegidos por el pueblo, así como la correcta observancia del principio de representatividad popular fundamental en un sistema democrático, no implican que esos funcionarios no puedan ser controlados por la ciudadanía ni depuestos de acuerdo con los procedimientos establecidos en la Constitución. Generalmente, y este caso no es una excepción, los funcionarios que ocupan cargos como consecuencia de la elección popular de la ciudadanía pueden ser removidos por medio de un procedimiento no judicial y de características políticas. Este procedimiento no debe necesariamente cumplir con las mismas reglas del debido proceso requeridas para un proceso judicial, pero está regido por una serie de reglas de transparencia y debate público coincidente en el derecho comparado. Sin embargo, la destitución e inhabilitación decididas en este caso no son la consecuencia de ese tipo de juicio político, sino de un procedimiento administrativo que no guarda ni las garantías de un proceso judicial ni las de un proceso político.
16) Que es doctrina de esta Corte que el entendimiento de una ley debe atenerse a los fines que la inspiran, y debe preferirse siempre la interpretación que los favorezca y no la que los dificulte (Fallos: 311:2751, entre otros), por ello no es posible aceptar que el mecanismo utilizado para la destitución de un gobernador en el ejercicio de sus derechos políticos, y con consecuencias en el ejercicio de los derechos políticos de aquellos que votaron por él, no cumpla ni con los procedimientos judiciales respetuosos del debido proceso ni con los procedimientos políticos de un juicio llevado a cabo por el Poder Legislativo de acuerdo con el mandato constitucional. El procedimiento administrativo adoptado no guarda coherencia con el fin perseguido por la normativa electoral, que es el de mantener – como sostiene esta Corte desde antiguo – la pureza del sufragio como base de la forma representativa de gobierno sancionada por la Constitución Nacional, “y reprimir todo lo que de cualquier manera pueda contribuir a alterarla, dando al pueblo representantes que no sean los que él ha tenido la voluntad de elegir (Fallos: 9:314).
Por ello, habiendo dictaminado el señor Procurador General de la Nación, se revoca la decisión de la Cámara Nacional Electoral denegando la acción de amparo interpuesta por el recurrente y se le devuelve el expediente para que decida de acuerdo con los lineamientos interpretativos dispuestos en la presente sentencia.
Solución Bolivia caso 3
Curso virtual de DDHH – Caso 3
Derechos políticos y derecho al debido proceso
Aspectos procesales* y solución de fondo
Bolivia
Realizado por: José Antonio Rivera Santivañez
1. Tipo de acción
El artículo 128 constitucional contempla el amparo como una acción que “tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos”, por parte de cualquier persona o servidor público, que “restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir”. En este caso la Autoridad Administrativa X destituyó e inhabilitó al gobernador mediante una acción disciplinaria que está siendo demandada mediante la acción de amparo constitucional presentada por el gobernador ante la Sala Constitucional del Tribunal Departamental de Justicia.
2. La competencia del Tribunal o Corte para conocer el caso
En el presente caso, y de conformidad con el artículo 32 del Código Procesal Constitucional, le corresponde conocer a la Sala Constitucional de turno del tribunal departamental de justicia, porque la vulneración del derecho se produjo en la capital de departamento y el gobernador tiene su domicilio en el mismo lugar.
3. El reclamante
El gobernador destituido e inhabilitado por la decisión de la autoridad administrativa, de conformidad con el artículos 129 numeral I de la Constitución y el artículo 52.1 del Código Procesal Constitucional de Bolivia.
4. Objeto del amparo o tutela constitucional
La acción de amparo constitucional se establece en el artículo 128 de la Constitución de Bolivia como una acción que “tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos”, por parte de cualquier persona o servidor público, que “restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir”. En este caso, el numeral 1 del artículo 26 constitucional establece el derecho político de los ciudadanos a “participar libremente en la formación, ejercicio y control del poder político directamente”, por lo que este derecho está protegido por la acción de amparo, lo cual representa el objeto del amparo demandado por el gobernador.
5. Legitimación del demandante
5.1 Legitimación activa del demandante
En virtud de lo previsto por el artículo 129.I de la Constitución y el artículo 52.1 del Código de Procesal Constitucional de Bolivia, el gobernador como afectado “es la persona legitimada para interponer la acción de amparo constitucional.
5.2 Legitimación pasiva del demandado
En mérito a lo establecido en la Sentencia Constitucional Plurinacional 0871/2012-R, de 20 de agosto, la Acción de Amparo Constitucional “(…) debe dirigirse la acción contra el funcionario que ocasionó la lesión al derecho o garantía, que se encuentre desempeñando esa función, siendo así, que la legitimación pasiva, debe ser contra la autoridad, que pueda subsanar o enmendar el supuesto acto ilegal”, en este caso tiene legitimación pasiva para ser demandada la Autoridad Administrativa X, porque es quien vulneró el derecho y tiene la competencia para reparar el hecho ilegal y restablecer el derecho vulnerado.
6. El agotamiento de la vía judicial ordinaria
El gobernador fue destituido e inhabilitado para el ejercicio de derechos y funciones públicas por 20 años según la Autoridad Administrativa X en única instancia, por lo que al ser una instancia definitiva se agota la vía previa y esta decisión administrativa se convirtió en irreparable, lo cual no requiere la exigibilidad del agotamiento de las vías previas como lo contempla el artículo 54 del Código Procesal Constitucional, y por lo tanto se declara procedente la acción de amparo presentada por el gobernador.
7. La forma y el plazo para la admisibilidad de la acción
Según los artículos 129 de la CPE y 25 del Código citado, la acción de amparo se interpondrá en forma escrita y dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la decisión administrativa. De igual forma, la acción debe seguir los requisitos de forma señalados en el artículo 33 del Código Procesal Constitucional.
En el presente caso el gobernador presentó la acción de amparo constitucional en el plazo de los 6 meses siguientes a haberse producido la violación de su derecho político a la participación, siendo procedente la admisión y resolución de la Acción. Así las cosas, la Sala Constitucional del Tribunal Departamental de Justicia admitió la acción y señaló audiencia pública que se realizó dentro de las 48 horas siguientes a la citación que se hizo de la parte demandada. En el caso, no hubo necesidad de convocar y notificar a un tercero interesado ya que el conflicto fue entre el gobernador, como víctima, y la Autoridad Administrativa, como autor de la violación de los derechos invocados. Conforme a lo previsto por el art. 36 del Código Procesal Constitucional se realizó la audiencia pública de manera continua e ininterrumpida, de forma oral, en la que la accionante amplió sus fundamentos y la parte demandada presentó informe sobre los hechos denunciados, a cuya conclusión la Sala Constitucional emitió Resolución fundamentada denegando la tutela demandada, y dispuso que en el plazo de 24 horas se remita el expediente, en revisión de oficio, ante el Tribunal Constitucional Plurinacional. Lo anterior fundamentando en el artículo 129 de la Constitución y los artículos 30 y 51 al 57 del Código Procesal Constitucional.
* Sara María Ortiz Lozano y Juan Sebastián Sánchez Gómez, estudiantes de derecho de la Universidad de los Andes (Colombia), apoyaron al autor en una primera búsqueda sobre los aspectos procesales para resolver este caso con fundamento en la legislación boliviana.
El Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia deberá pronunciarse y resolver lo siguiente: a) si la decisión sancionatoria administrativa que destituye al accionante y le impide el ejercicio de derechos y funciones públicas por 20 años, es compatible con la Constitución y el bloque de Constitucionalidad; y, b) si existió la posibilidad real de impugnar la decisión administrativa emitida por la autoridad administrativa X, para luego determinar si corresponde dar curso a la pretensión que hoy se plantea en esta acción de amparo.
Para resolver el problema jurídico señalado, este Tribunal se ocupará de reiterar los estándares constitucionales e internacionales en torno a los siguientes temas: (i) derechos políticos y las condiciones de validez para su limitación; (ii) derecho a recurrir el fallo ante el juez o tribunal superior en grado; para finalmente en cada subtítulo (iii) abordar el análisis del caso concreto.
II.1. Derechos políticos
En el sistema constitucional boliviano, el art. 26.I de la Constitución reconoce el derecho político de ser elector o elegible y de ejercer la función pública; de otro lado, el art. 144 de la Constitución define que la ciudadanía consiste en “En concurrir como elector o elegible a la formación y al ejercicio de funciones en los órganos del poder público”; finalmente, el art. 28 de la Ley Fundamental del Estado prevé que los derechos políticos solo se suspenden previa sentencia ejecutoriada. De otro lado, cabe señalar que por previsión del artículo 256 de la Constitución los instrumentos internacionales de derechos humanos que contengan derechos más favorables que la misma Constitución, se aplicarán de manera preferente sobre esta.
Al ser la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), parte del bloque de constitucionalidad por previsión del art. 410.II de la Constitución, es posible enmarcar los derechos políticos bajo el paraguas de protección de estos dos tratados de carácter vinculante para Bolivia. Cabe resaltar que, de acuerdo a la Sentencia Constitucional 0110/2010-R, de 10 de mayo, las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante Corte IDH) son plenamente vinculantes y obligatorias para este Tribunal y cualquier otra autoridad judicial o administrativa del Estado Boliviano.
Ahora bien, el artículo 23.1 de la CADH prevé que todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades, los cuales deben ser garantizados por el Estado en condiciones de igualdad: a) a la participación en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por representantes libremente elegidos; b) a votar y a ser elegido en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de los electores, y; c) a acceder a las funciones públicas de su país.[1]
En forma casi idéntica, el PIDCP dispone que todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna distinción, y sin restricciones indebidas, de los derechos y oportunidades ya mencionadas en el artículo 23.1 de la CADH.
Tanto la Comisión como la Corte IDH han subrayado la importancia de los derechos políticos, al reconocer y proteger el derecho y el deber de todos los ciudadanos de participar en la vida política de su país, y propiciar el fortalecimiento de la democracia y el pluralismo político.[2] La Corte IDH ha destacado que, a raíz de su importancia, la CADH en su artículo 27 prohíbe su suspensión y la de las garantías judiciales indispensables para la protección de estos.
Conforme ha definido la Corte IDH, en su Sentencia del caso Castañeda Gutman vs Mexico, “a diferencia de casi todos los demás derechos previstos en la Convención que se reconocen a toda persona, el artículo 23 de la Convención no sólo establece que sus titulares deben gozar de derechos, sino que agrega el término ‘oportunidades’”[3]. Esto último implica la obligación de garantizar con medidas positivas que toda persona, que formalmente sea titular de derechos políticos, tenga la oportunidad real para ejercerlos.
Como ya lo señaló ese Tribunal interamericano, es indispensable que el Estado genere las condiciones y mecanismos óptimos para que los derechos políticos puedan ser ejercidos de forma efectiva, respetando el principio de igualdad y no discriminación[4].
En este entendido, el artículo 23.2 de la CADH determina que los derechos políticos reconocidos en el numeral 1) del citado artículo, serán reglamentados por ley exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.
Con relación a la restricción del ejercicio del derecho político por la razón de condena en proceso penal, la Corte IDH en su Sentencia del caso López Mendoza vs. Venezuela, partiendo del texto literal la frase de la norma convencional, adoptó la posición que, respecto a la limitación del derecho político como sanción, ésta debe provenir de una condena impuesta por juez competente en proceso penal, de manera que determinó que la Contraloría del Estado de Venezuela no era un órgano que podía ser considerado como “juez competente”, pues era un órgano administrativo; sobre la base de esa determinación, concluyó afirmando que la sanción que la víctima recibió por parte del referido órgano no era una “condena” sino una resolución administrativa sancionatoria, ni se había aplicado como resultado de un “proceso penal”, puesto que fue llevado a cabo dentro de un proceso administrativo ante la Contraloría del Estado.[5]
Cabe advertir que, en ese caso particular, el Juez Diego García Sayán emitió un voto concurrente razonado a la Sentencia principal, en el cual fijó su posición diferenciada de la mayoría de los jueces señalando que “el concepto ‘condena, por juez competente, en proceso penal’ no necesariamente supone que ése sea el único tipo de proceso que puede ser utilizado para imponer una restricción. Otros espacios judiciales (como la autoridad judicial electoral, por ejemplo) pueden tener, así, legitimidad para actuar”[6].
Con relación al tema del respeto de las garantías jurisdiccionales al restringir este derecho, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, indicó que el artículo 23.2 de la CADH se refiere no sólo a que es únicamente un tribunal judicial en un proceso penal el que puede restringir el derecho, sino también a que cualquier restricción que se derive de dicho proceso deberá guardar estricto respeto a las garantías penales, las cuales son “más estrictas que las garantías del debido proceso que se exigen en los procedimientos administrativos”.[7] (Enfasis es agregado)
Un criterio similar ha sido plasmado por este Tribunal Constitucional en la Sentencia N° 0535/2012 de 09 de julio, al referirse al derecho de acceso a la función pública en concordancia con el artículo 234.4 de la Constitución. Este numeral exige que para acceder al desempeño de la función pública se requiere, entre otros, “No tener pliego de cargo ejecutoriado, ni sentencia condenatoria ejecutoriada en materia penal, pendientes de cumplimiento”. La jurisprudencia establecida en esta sentencia, al referirse a la frase “pliego de cargo ejecutoriado”, indicó que “(…) la determinación de una deuda contra el Estado (…), debe estar plasmada en una decisión jurisdiccional con calidad de cosa juzgada (…)”. Esa exigencia, según ha definido este Tribunal Constitucional Plurinacional, tiene la finalidad precisamente de asegurar el respeto a un debido proceso, y que “(…) mientras no se cumpla con este presupuesto, no puede limitarse ni suprimirse el derecho fundamental al acceso a la función pública.”
De las normas y jurisprudencia constitucional glosada, se tiene que la Constitución consagra el derecho a participar en la formación, ejercicio y control del poder político, ya sea como elector o elegible; y define que el ejercicio de ese derecho sólo puede suspenderse mediante una sentencia judicial ejecutoriada. Además de la previsión constitucional referida, el estándar internacional establecido por la Corte IDH, mediante su Sentencia del caso Leopoldo López Mendoza vs. Venezuela, en el marco establecido por el art. 23.2 de la CADH, la limitación al ejercicio del derecho político, como vía de sanción, sólo es legítimo imponerlo mediante una condena impuesta por juez competente en un proceso penal. En el caso que nos ocupa, el accionante se encontraba ejerciendo su derecho político al sufragio pasivo – antes de su destitución e inhabilitación-, al haber sido elegido democráticamente por votación en el cargo de gobernador; pero, la Autoridad Administrativa X, mediante una resolución sancionadora administrativa, lo destituyó de sus funciones y lo inhabilitó para el ejercicio de derechos y funciones públicas por 20 años. Esa destitución e inhabilitación no condicen con la condición prevista por el artículo 28 de la Constitución, la jurisprudencia establecida en la citada Sentencia Constitucional N° 0535/2012 de 09 de julio y el estándar internacional referido para suspender el ejercicio del derecho político; ya que la medida no se encuentra plasmada en una determinación jurisdiccional sino meramente administrativa. En ese sentido, la determinación cuestionada a través de esta Acción de Defensa resulta incompatible con la norma fundamental y la jurisprudencia constitucional; convirtiendo a la sanción en ilegal y arbitraria, que viola el derecho político del accionante.
Cabe aclarar en esta parte, que la posición asumida por el Juez de la Corte IDH Diego García-Sayán en el voto concurrente razonado a la Sentencia del caso Leopoldo López Mendoza vs. Venezuela, no es aplicable por este Tribunal por: a) no ser la posición oficial de la Corte IDH, que es a lo que se encuentra vinculado, b) estar claramente establecido en la CADH que la limitación debe emanar de un órgano judicial en “materia penal”, y c) por contener la sentencia oficial un criterio que restringe lo más posible los supuestos en los cuales se puede limitar los derechos políticos, siendo el más favorable para la persona.
Del análisis realizado, se concluye que la restricción impuesta al derecho al sufragio pasivo del accionante mediante la resolución disciplinaria hoy impugnada, no cumple con las condiciones de validez que la Constitución y la CADH exigen para restringir el derecho político al sufragio pasivo. Si bien es cierto que el proceso instaurado contra el accionante se enmarcó en una ley, como lo es el Código Nacional Disciplinario, se aclara que no es objeto de impugnación de esta acción constitucional la norma del Código Nacional Disciplinario, sino la determinación emitida por la Autoridad Administrativa X. En ese sentido, la Autoridad Administrativa X tenía la obligación de realizar el control de convencionalidad y de aplicar la Constitución con preferencia a la ley en el caso concreto; al no haberlo obrado en ese sentido la autoridad ha incurrido en una violación de los derechos políticos del accionante.
II.2. Derecho a recurrir el fallo ante el juez o tribunal superior
A pesar de que el accionante no alegó de manera expresa la violación del derecho a recurrir el fallo en el presente caso, ello no impide que sea aplicado por este Tribunal en virtud de un principio general de Derecho iura novit curia, del cual se ha valido reiteradamente la jurisprudencia internacional en el sentido de que el juzgador posee la facultad, e inclusive el deber, de aplicar las disposiciones jurídicas pertinentes en una causa, aún cuando las partes no las invoquen expresamente.[8]
El derecho al debido proceso en su garantía mínima del derecho de recurrir un fallo ante el juez o tribunal superior, versa sobre la posibilidad que tienen las partes en litigio a recurrir en grado de revisión el fallo que consideren les causa agravio ante una autoridad jerárquica. La finalidad de esta garantía es la de evitar que se consolide una situación de injusticia, y que la resolución que cause agravios por adolecer de vicios, quede firme ocasionando vulneración de derechos.
En ese sentido, el derecho a recurrir un fallo debe cumplir con determinados estándares. En primer lugar, debe proceder antes que la sentencia adquiera calidad de cosa juzgada[9] y debe ser resuelto en un plazo razonable, es decir, debe ser oportuno. Asimismo, debe ser un recurso eficaz, es decir, debe dar resultados o respuestas al fin para el cual fue concebido[10], esto es, evitar la consolidación de una situación de injusticia. Además, debe ser accesible, sin requerir mayores formalidades que tornen ilusorio el derecho[11].
La Corte IDH con referencia a la eficacia de los recursos, en su sentencia dictada dentro el caso Mendoza y otros vs. Argentina, estableció lo siguiente:
“(…) la doble conformidad judicial, expresada mediante el acceso a un recurso que otorgue la posibilidad de una revisión íntegra del fallo condenatorio, confirma el fundamento y otorga mayor credibilidad al acto jurisdiccional del Estado, y al mismo tiempo brinda mayor seguridad y tutela a los derechos del condenado”. (Énfasis es agregado)
Debido a la naturaleza sancionatoria de destitución de la decisión de la Autoridad Administrativa X, esta puede analizarse bajo la categoría de decisión condenatoria.
En este mismo sentido, este Tribunal Constitucional, a través de su SC 1267/2012 de 19 de septiembre, estableció lo siguiente:
“En ese contexto, los tribunales de apelación, en su labor de ejercer el control sobre las resoluciones pronunciadas en una instancia inferior, tienen toda la facultad de efectuar la revisión y compulsa de los aspectos sometidos a su jurisdicción, ello supone que, si el inferior incurrió en una deficiencia respecto a la valoración de las pruebas, como una inapropiada compulsa de los antecedentes; derivando en aspectos manifiestamente contrarios a las normas contenidas en la Constitución Política del Estado y la ley, que impliquen un desconocimiento de los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, le está permitido subsanar, enmendar y corregir, todos estos aspectos que emerjan de la impugnación. En ese marco de ideas, en su condición de juez de apelación o tribunal de alzada, le está permitido pronunciar su fallo reparando las falencias y restituyendo el derecho reclamado.” (Las negrillas son propias)
Por su parte, el Comité de Derechos Humanos del PIDCP ha establecido reiteradamente que:
“El derecho de toda persona a que el fallo condenatorio y la pena impuesta se sometan a un tribunal superior, establecido en el párrafo 5 del artículo 14, impone al Estado Parte la obligación de revisar sustancialmente el fallo condenatorio y la pena, en lo relativo a la suficiencia tanto de las pruebas como de la legislación, de modo que el procedimiento permita tomar debidamente en consideración la naturaleza de la causa. Una revisión que se limite a los aspectos formales o jurídicos de la condena solamente no es suficiente al tenor del Pacto”.[12]
De las citas jurisprudenciales realizadas líneas arriba, se establece que el derecho a impugnar las resoluciones judiciales en su elemento de eficacia, consta del deber imperativo que tienen los tribunales jerárquicos de revisar en su integridad el fallo impugnado. En caso de advertir irregularidades en el fallo impugnado que sean contrarios a la Constitución, la ley o los criterios de razonabilidad, deben reparar las falencias restituyendo el derecho reclamado.
Corresponde ahora analizar si el sistema recursivo tal como fue aplicado en el presente caso, se ajusta a las exigencias del artículo 8.2.h de la CADH. Este Tribunal nota que la sanción adquirió firmeza luego de ser pronunciada en única instancia por la Autoridad Administrativa X, y que el único recurso procedente fue el Recurso de Reposición resuelto por la misma autoridad.
Ahora bien, cabe resaltar que, según la jurisprudencia constitucional y los estándares internacionales referidos, el derecho a recurrir el fallo “ante el superior en grado” (art. 8.2.h) CADH) se configura con la “doble conformidad judicial o administrativa”, la cual exige que sea una autoridad distinta y superior a la que emitió el fallo sancionatorio aquella que analice la resolución impugnada, realizando una revisión integral e integra de la sanción, de modo tal que se analice la suficiencia de las pruebas y la legislación aplicable con el fin de que esta sea compatible con la Constitución.
En el caso presente, la resolución impugnada no fue sometida a examen de una autoridad superior y distinta de aquella que la emitió en primera instancia. De hecho, la legislación aplicable al caso concreto no contempla la existencia de un recurso y menos de una autoridad que garantice el análisis integral de la sanción con el fin de dar la doble conformidad a la resolución sancionatoria que se impugne. Por tanto, el derecho a recurrir el fallo ante la autoridad superior en grado, establecida en el art. 8.2 inciso h) de la CADH no fue garantizado para el accionante.
[1] CADH, Artículo 23 Derechos Políticos:
1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:
a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;
b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y
c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.
2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.
[2] CIDH, Democracia y derechos humanos en Venezuela, OEA/Ser.L/V/II.Doc.54, 30 de diciembre de 2009, cap. II, párr. 18; Corte IDH, Caso Yatama vs Nicaragua, Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas, sentencia de 23 de junio de 2005, Serie C No.127, párr.192.[3] Corte IDH, Caso Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos, Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas, Sentencia de 6 de agosto de 2008, Serie C No 184, parr.145[4] Corte IDH, Caso Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos, Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas, Sentencia de 6 de agosto de 2008, Serie C No 184, parr.145[5] Corte IDH, Caso López Mendoza vs. Venezuela, Sentencia de 1 de septiembre de 2011. Párr. 107.[6] Corte IDH, Caso López Mendoza vs. Venezuela, Sentencia de 1 de septiembre de 2011. Voto concurrente razonado de Juez diego García-Sayán. Párr. 16. [7] CIDH, Demanda ante la Corte IDH contra la República Bolivariana de Venezuela, Caso 12.668 Lopez Mendoza. Párr. 65.[8] Cfr. Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras. Fondo, supra, párr. 163, y Caso Pueblos Kaliña y Lokono Vs. Surinam. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de noviembre de 2015. Serie C No. 309, párr. 259.[9] Caso Mendoza y otros Vs. Argentina. Sentencia de Excepciones Preliminares, Fondo y Reparaciones. 14 de mayo de 2013. Serie C No. 260, párr. 244.[10] Corte I.D.H., Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Sentencia de Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. 2 de julio de 2004. Serie C No. 107, párr. 161; y Caso Mendoza y otros Vs. Argentina. Sentencia de Excepciones Preliminares, Fondo y Reparaciones. 14 de mayo de 2013. Serie C No. 260, párr. 244.[11] Corte I.D.H., Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Sentencia de Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. 2 de julio de 2004. Serie C No. 107, párr. 164; y Caso Mendoza y otros Vs. Argentina. Sentencia de Excepciones Preliminares, Fondo y Reparaciones. 14 de mayo de 2013. Serie C No. 260, párr. 244.[12] ONU, Comité de Derechos Humanos. Aliboev v. Tajikistan, Comunicación No. 985/2001, Decisión de 18 de octubre de 2005; Khalilov v. Tajikistan, Comunicación No. 973/2001, Decisión de 30 de marzo de 2005; Domukovsky et al. v. Georgia, Comunicación No. 623-627/1995, Decisión de 6 de abril de 1998; y Saidova v. Tajikistan, Comunicación No. 964/2001, Decisión de 8 de julio de 2004.PRIMERO.- CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales del accionante al sufragio pasivo y derecho al debido proceso en su garantía mínima de recurrir el fallo ante una autoridad superior en grado.
SEGUNDO.- Dejar sin efecto la determinación de destitución emitida por la Autoridad X y disponer la inmediata restitución de la víctima al cargo de Gobernador.
TERCERO.- Disponer la reparación integral que debe realizar la autoridad demandada a favor de la víctima, montos de dinero a determinarse en la vía y procedimiento llamado por ley.
Solución Brasil caso 3
Curso virtual de DDHH – Caso 3
Derechos políticos y derecho al debido proceso
Aspectos procesales* y solución de fondo
Brasil
Realizado por: Mônia Clarissa Hennig Leal
1. Tipo de acción
É cabível, no caso, a ação do Mandado de Segurança, previsto no art. 68 da Constituição brasileira, destinado a garantir direito líquido e certo, não amparado por ‘habeas corpus’ ou ‘habeas data’, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público.
2. La competencia del Tribunal o Corte para conocer el caso
A competência para julgamento do Mandado de Segurança é variável, dependendo de quem seja a autoridade coatora que figura no pólo passivo da ação. No presente caso, não há indicação clara de quem seja a autoridade administrativa que cassou os direitos políticos do cidadão do Estado Y; se se tratar de uma autoridade de natureza federal, a competência será da Justiça Federal; se se tratar de um órgão de natureza estadual, a competência será da justiça comum (Justiça Estadual).
3. La competencia del Tribunal o Corte para conocer el caso
O cidadão do Estado Y.
4. La legitimación del demandante
A legitimidade ativa é do cidadão do Estado Y que teve seu direito violado, pois, segundo dispõe o art. 1 da Lei Federal 12.016, de 7 de agosto de 2009, pode impetrar Mandado de Segurança “qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou tiver justo receio de sofrê-la”. Já no polo passivo, na condição de autoridade coatora, deverá figurar o responsável pela decisão violadora do direito, uma vez que o art. 1 da Lei Federal 12.016, de 7 de agosto de 2009, estabelece que a ação pode ser proposta contra “ato de autoridade pública, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça”, de modo que a ação é cabível contra atos de autoridades do Estado brasileiro, aí incluída a autoridade administrativa X.
5. El objeto de tutela o amparo constitucional
No presente caso, o direito alegado, objeto da tutela judicial, é o devido processo, consagrado no art. 5, incisos LIII, LIV e LV da Constituição. O objeto da demanda seria a invalidação/revisão do ato administrativo que cassou os direitos políticos do cidadão Y.
6. El agotamiento de la vía jurídica ordinaria
Segundo dispõe o art. 5 da Lei Federal 12.016, de 7 de agosto de 2009, não é cabível o Mandado de Segurança em face de:
i. Atos administrativos contra os quais caiba recurso administrativo con efeito suspensivo.
No presente caso, há referência ao fato de que se trata de decisão administrativa de única instância, de modo que não haveria incidência do impeditivo indicado acima, sendo cabível, portanto, a ação.
7. La forma y el plazo para la admisibilidad de la acción
A ação debe ser interposta no prazo de 120 dias, a contar da ciência do ato causador da violação do direito “líquido e certo” (art. 23 da Lei Federal 12.016, de 7 de agosto de 2009).
* Germán Alejandro Patiño Peña y Daniel Felipe Enríquez Cubides, estudiantes de derecho de la Universidad de los Andes (Colombia), apoyaron a la autora en una primera búsqueda sobre los aspectos procesales para resolver este caso con fundamento en la legislación brasileña.
O caso versa sobre suposta violação ao direito individual de natureza política, resultando em afastamento de cargo após vitória em eleições democráticas e a impossibilidade de concorrer a outros cargos públicos por determinado período de tempo, em virtude de procedimento de afastamento de Chefe do Executivo. O problema reside no fato de os detentores desses cargos, após cometimento de crime, não responderem ante a justiça comum, sendo submetidos a julgamentos de natureza política, nos quais não incidem diretamente os ditames do devido processo legal (ampla defesa e contraditório).
Além disso, tanto no cenário brasileiro como no caso do Estado Y, vislumbra-se a ausência da possibilidade de recurso (ou de recurso a ser analisado por outro órgão), afigurando-se como uma restrição ao devido processo legal, muito embora isto represente uma violação direta tanto à normativa interna (Constituição) como internacional (CADH e PIDCP), que erigem como necessário o duplo grau de jurisdição.
As garantias do devido processo legal estão postas no artigo 5º, incisos LIII[1], LIV[2] e LV[3] da Constituição brasileira, os quais, em suma, preconizam a necessidade de autoridade competente para o julgamento, havendo impossibilidade de privação de bens ou da liberdade sem um devido processo legal, assegurando-se aos litigantes em processos (administrativo ou judicial) e aos acusados em geral o contraditório e a ampla defesa.
Já o impeachment (ou afastamento) dos chefes do Poder Executivo encontra respaldo legal no artigo 85[4] da Constituição, o qual apresenta o rol dos crimes de responsabilidade praticados pelo chefe do Executivo, e artigo 86[5], que estabelece o quórum mínimo para acusação e julgamento dos mesmos. Já o artigo 51, inciso I[6]; artigo 52, inciso I[7], e também seu parágrafo único, trazem a questão da competência para o processamento de um pedido de afastamento, cabendo ao Congresso Nacional autorizar a abertura do processo e ao Senado realizar o julgamento. O procedimento do afastamento, contudo, é previsto diretamente em legislação infraconstitucional, a saber, a Lei 1.079/50.
Ocorre que a Lei 1.079/50 foi atacada pelo Partido Comunista Brasileiro quando da ADPF 378, na qual se buscou discutir a (in)compatibilidade de alguns de seus dispositivos com a Constituição. Um dos principais aspectos residia justamente na questão de violação ao contraditório e a ampla defesa no primeiro momento do processo, isto é, na votação de admissibilidade do processo realizada no Congresso. Quanto ao tema, o Supremo Tribunal Federal decidiu que a Câmara dos Deputados apenas autoriza a abertura do processo de impeachment, não havendo, portanto, ofensa aos princípios aqui mencionados.
No cenário brasileiro, nos casos de afastamento de Chefes do Executivo, toca ao Senado Federal realizar o julgamento, não cabendo ao Judiciário intervir:
[…] ao Judiciário não cabe interferir nos critérios do poder discricionário do Senado Federal quanto à oportunidade ou conveniência, nem adentrar no mérito de seu julgamento [..] (STF, 2015).
Tais aspectos já foram, por sua vez, objeto de apreciação em situações concretas, submetidas à análise do Supremo Tribunal Federal ao longo da recente história de redemocratização do país.
No Mandado de Segurança n. 34130, impetrado em favor da Presidente Dilma Rousseff, a parte demandante alegou uma série de fatos, todos relacionados ao direito de ampla defesa, sustentando, dentre outros aspectos, que: a) foram extrapolados os limites constitucionalmente fixados para a denúncia perante a Comissão Especial, o que dificultaria a defesa em virtude da constante modificação dos fatos imputados; b) ampliação dos fatos ensejadores da prática de crime de responsabilidade sem sua notificação prévia; c) abordagem de aspectos alheios à denúncia, o que inviabilizaria a construção de uma defesa materialmente hábil, ante a mutação das imputações; d) juntada de documentos estranhos ao objeto da denúncia; e) indeferimento de prazos ante a modificação acima mencionada para exercício de defesa; f) indeferimento do direito à voz do defensor constituído.
Quanto a este aspecto, prevaleceu o entendimento de que a Câmara dos Deputados faz somente um juízo de admissibilidade, não havendo que se falar de afronta às garantias processuais da acusada:
Tratando-se de mera condição de procedibilidade para a instauração do processo de Impeachment, inexiste fumus boni iuris quanto às alegações de ofensa à ampla defesa e ao contraditório, consubstanciadas na ausência de notificação da denunciada sobre a realização de esclarecimentos acerca da denúncia e posterior indeferimento de pedido de reabertura de prazo para a manifestação da defesa, juntada de documento estranho ao objeto da denúncia e ausência de manifestação do Procurador da impetrante na sessão de leitura do relatório na Comissão Especial. Isso porque, nessa fase ainda não há acusado ou litigante.
Já na esfera do Sistema Interamericano de Proteção aos Direitos Humanos, a Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem dispõe, em seu art. XX, que toda pessoa legalmente capacitada tem o direito de tomar parte no governo de seu país, seja direta ou indiretamente, por meio de representantes, bem como de participar das eleições, por meio do voto secreto, de forma genuína, periódica e livre, conformando, assim, o princípio da soberania popular.
Essa proteção aos direitos políticos repete-se na Convenção Americana dos Direitos Humanos, em seu art. 23, que garante a todos os cidadãos o direito de participar na condução dos assuntos públicos, diretamente ou por meio de representantes livremente eleitos; de votar e de ser eleitos em eleições periódicas autênticas, realizadas por sufrágio universal e igual, por meio de voto secreto que garanta a livre expressão da vontade dos eleitores; e de ter acesso, em condições gerais de igualdade, às funções públicas de seu país.
Estabelece ainda o Pacto de San José que uma lei pode regular o exercício dos direitos políticos contidos no citado art. 23, desde que essa restrição seja pautada exclusivamente por motivos de idade, nacionalidade, residência, idioma, instrução, capacidade civil ou mental, ou por condenação proferida por juiz competente, em processo penal.
Tanto a Comissão lnteramericana de Direitos Humanos quanto a Corte IDH já tiveram oportunidade de manifestar-se sobre essas vedações em casos como Yatama vs. Nicarágua (2005); López Mendoza vs. Venezuela (2011); Gustavo Petro Urrego vs. Colômbia (2014), nos quais o foco reside no direito de ser eleito – e de permanecer eleito – em face de decisões proferidas por outros órgãos, que não configuram condenação emanada por juiz competente, em processo penal.
Os referidos dispositivos legais asseguram a liberdade de apresentar-se como candidato, concebida como uma forma de participação política. Os limites de atuação do eleito no exercício do mandato devem, por sua vez, constar na Constituição, bem como os possíveis mecanismos de controle que incidem sobre ele. Não há – ou não deveria haver, portanto – espaços discricionários para a interferência no exercício do mandato de Presidente democraticamente eleito, restringindo-se este às hipóteses expressamente previstas na Constituição.
Nesse sentido, pode-se conceber os juízos políticos como um mecanismo contramajoritário de governo, isto porque, uma vez configurada hipótese de instauração de um juízo político, o Congresso poderá decidir pela destituição do Presidente, ainda que ele tenha sido eleito com maioria absoluta de votos. Trata-se, pois, de um instrumento que “retira democracia da democracia”, o que justifica a sua necessária excepcionalidade.
Situações como descontentamento ou frustração com a atuação do Presidente, ou até mesmo danos ou rupturas na confiança em relação ao programa de governo não devem ensejar um juízo político, pois a democracia também deve ser tida como um aprendizado do eleitorado.
Ao admitir-se a utilização de juízos políticos como forma de depurar crises diversas no governo, a lógica democrática torna-se autoritária, constituindo-se o voluntarismo na utilização do impeachment em claro atentado contra a Constituição, gerando uma situação exatamente oposta àquela que o juízo político visa a proteger.
Nesse sentido, nem mesmo a regularidade do procedimento de impeachment pode legitimar a sua origem. O respeito às regras procedimentais não tem o condão de legitimar – constitucional e democraticamente – o resultado do juízo político. Mesmo diante de um cenário de clamor popular (algo de difícil exame, considerando-se a complexidade dos fatores envolvidos), este não deve ser considerado como um motivo para o acionamento do mecanismo de impeachment. A revisão do resultado das urnas deve dar-se por meio democraticamente legítimo.
Diante das razões expostas, pode-se afirmar que os juízos políticos podem atentar contra os direitos políticos de um mandatário eleito democrática e constitucionalmente quando apresentam origem e motivação à margem da Constituição, ou seja, quando possuem fundamento meramente político.
Assim, conclui-se que a utilização de mecanismos como o impeachment deve dar-se em caráter excepcional, justamente porque tem a função de defender a Constituição e a figura do Presidente (e não a sua pessoa), eleita democraticamente.
Partindo-se das normativas analisadas (constitucional e interamericana), verifica-se não haver menção expressa acerca da necessidade de o julgamento ser realizado pelo Poder Judiciário, contanto que haja acesso à jurisdição e a um processo justo – quer dizer, observando-se os princípios do contraditório e da ampla defesa.
Tem-se, por conseguinte, que, no presente caso, não há de se falar em ponderação propriamente dita, mas sim em concretização do direito humano e fundamental ao devido processo legal. Cabe verificar se, durante o julgamento, foram observadas as garantias processuais clássicas – ampla defesa, contraditório, publicidade dos atos, etc. – além de outras que ganham destaque nos casos de julgamentos praticados por órgãos que não o Judiciário, tais como o direito a juízes independentes, imparciais e com formação jurídica; jurisdição plena e possibilidade de recurso.
Assim, tanto no caso hipotético como no caso do processo de impeachment, tem-se que a própria Constituição confere legitimidade para que outro órgão julgue o afastamento. No caso brasileiro, os Senadores estão investidos de prerrogativas constitucionais que lhes conferem independência, não lhes sendo exigido que possuam formação jurídica (o que eventualmente pode, contudo, proporcionar níveis insatisfatórios de tecnicidade ao julgamento).
[1] LIII – ninguém será processado nem sentenciado senão pela autoridade competente;[2] LIV – ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal;[3] LV – aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;[4] Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra:
I – a existência da União;
II – o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público e dos Poderes constitucionais das unidades da Federação;
III – o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais;
IV – a segurança interna do País;
V – a probidade na administração;
VI – a lei orçamentária;
VII – o cumprimento das leis e das decisões judiciais.
Parágrafo único. Esses crimes serão definidos em lei especial, que estabelecerá as normas de processo e julgamento.
[5] Art. 86. Admitida a acusação contra o Presidente da República, por dois terços da Câmara dos Deputados, será ele submetido a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal, nas infrações penais comuns, ou perante o Senado Federal, nos crimes de responsabilidade.[6] Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados:I – autorizar, por dois terços de seus membros, a instauração de processo contra o Presidente e o Vice-Presidente da República e os Ministros de Estado;
[7] Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:I – processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles;
Por Embora diversos pontos demonstrem ausência de critérios ensejadores da noção de devido processo legal – e mesmo de outros, como o direito de recurso – foi a vontade do constituinte brasileiro que o processo fosse assim regido. Desse modo, é possível afirmar que o STF, em um caso análogo ao do Estado Y, não interviria na decisão, desde que não houvesse comprovadas falhas que maculassem a validade técnica do procedimento e de que estivessem assegurados o contraditório e a ampla defesa.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Constituição da República Federativa do Brasil anotada (jurisprudência). www.stf.jus.br.
BARROSO, Luís Roberto. Direito Constitucional Contemporâneo. 8. ed. São Paulo: Saraiva, 2019.
CANOTILHO, José Joaquim Gomes; MENDES, Gilmar Ferreira; SARLET, Ingo Wolfgang; STRECK, Lênio Luiz (Coord.). Comentários à Constituição do Brasil. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2019.
LEAL, Mônia Clarissa Hennig. A Constituição como principio: os limites da jurisdição constitucional brasileira. São Paulo: Manole, 2003.
LEAL, Mônia Clarissa Hennig. Jurisdição Constitucional aberta: reflexões sobre a legitimidade e os limites da Jurisdição Constitucional na ordem democrática. Ria de Janeiro: Lúmen Juris, 2007.
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SARLET, Ingo Wolfgang; MARINONI, Luiz Guilherme; MITIDIERO, Daniel. Curso de Direito Constitucional. 8. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2019.
Solución Chile caso 3
Curso virtual de DDHH – Caso 3
Derechos políticos y derecho al debido proceso
Aspectos procesales* y solución de fondo
Chile
Realizado por: Claudio Nash Rojas
1. Tipo de acción
En el presente caso la acción procedente es el recurso de protección, consagrado en el artículo 20 Constitución Política de la República de Chile que señala que “[e]l que por causa de actos u omisiones arbitrarios o ilegales, sufra privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de los derechos y garantías establecidos en el artículo 19, números 1.º, 2.º, 3.º inciso cuarto, 4.º, 5.º, 6.º, 9.º inciso final, 11.º, 12.º, 13.º, 15.º, 16.º en lo relativo a la libertad de trabajo y al derecho a su libre elección y libre contratación, y a lo establecido en el inciso cuarto, 19.º, 21.º, 22.º, 23.º, 24.º y 25.º podrá ocurrir por sí o por cualquiera a su nombre, a la Corte de Apelaciones respectiva, la que adoptará de inmediato las providencias que juzgue necesarias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado, sin perjuicio de los demás derechos que pueda hacer valer ante la autoridad o los tribunales correspondientes”.
2. La competencia del Tribunal o Corte para conocer el caso
En el presente caso, se ha interpuesto un recurso de protección, razón por la cual le corresponde a la Corte de Apelaciones conocer del caso. Así las cosas, según lo señalado por el artículo 1 del Auto Acordado de 2015 (AA-S/N 18-AGO-2015), “el recurso o acción de protección se interpondrá ante la Corte de Apelaciones en cuya jurisdicción se hubiere cometido el acto o incurrido en la omisión arbitraria o ilegal que ocasionen privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de las garantías constitucionales respectivas, o donde éstos hubieren producido sus efectos, a elección del recurrente, dentro del plazo fatal de treinta días corridos contados desde la ejecución del acto o la ocurrencia de la omisión o, según la naturaleza de éstos, desde que se haya tenido noticias o conocimiento cierto de los mismos, lo que se hará constar en autos”.
3. El reclamante
El reclamante podrá ser la persona a la cual se le cometio la falta de derecho, así como cualquier persona capaz de comparecer en juicio, según lo dispuesto en el numeral 2 del Auto Acordado de 2015 (AA-S/N 18-AGO-2015). En el caso bajo estudio, el reclamante es el gobernador destituido.
4. El objeto del amparo o tutela constitucional
En el presente caso, el objeto de la acción constitucional es el derecho al debido proceso consagrado en el artículo 19 númeral 3 inciso 5 de la Constitución Política, el cual sido presuntamente transgredido como como consecuencia de una sanción interpuesta por una autoridad administrativa.
5. La legitimación del demandante
De conformidad por lo dispuesto en el artículo 2 del Auto Acordado de 2015 (AA-S/N 18-AGO-2015), “el recurso se interpondrá por el afectado o por cualquiera otra persona en su nombre, capaz de parecer en juicio, aunque no tenga para ello mandato especial, por escrito en papel simple o por cualquier medio electrónico”. Así las cosas, la persona legitimada para interponer el recurso de protección es el gobernador del Estado Y, quien se ha visto presuntamente afectado por la decisión de la Autoridad Administrativa X.
6. El agotamiento de la vía jurídica ordinaria
Según el artículo 20 de la Constitución chilena, el recurso de protección es una acción independiente, así como principal, por lo que no se debe agotar ninguna vía previa para poder acceder a este recurso.
7. La forma y el plazo para la admisibilidad de la acción
Según el artículo 1 de Auto Acordado de 2015 (AA-S/N 18-AGO-2015), la acción se debe interponer “dentro del plazo fatal de treinta días corridos contados desde la ejecución del acto o la ocurrencia de la omisión o, según la naturaleza de éstos, desde que se haya tenido noticias o conocimiento cierto de los mismos, lo que se hará constar en autos”. En el evento en que la decisión de primera instancia sea impugnada, “[l]a apelación se interpondrá en el término fatal cinco días hábiles, contados desde la notificación por el Estado Diario de la sentencia que decide el recurso”, según lo dispuesto en el artículo 6 de ese mismo cuerpo normativo.
En lo que respecta a la forma de la acción, el artículo 2 del Auto Acordado de 2015 (AA-S/N 18-AGO-2015) indica que éste debe ser interpuesto por la persona afectada o “por cualquiera otra persona en su nombre”, se debe presentar por escrito y debe indicar y justificar los derechos constitucionales afectados.
* María Paula Cortés Monsalve, estudiante de derecho de la Universidad de los Andes (Colombia), apoyó al autor en una primera búsqueda sobre los aspectos procesales para resolver este caso con fundamento en la legislación chilena.
Los hechos de este caso nos obligan a resolver dos problemas jurídicos relevantes:
- ¿El gobernador puede ser destituido y inhabilitado por 20 años por la administración o debe hacerlo un tribunal / un juez?
- ¿El caso del gobernador debe tener o no dos (verdaderas) instancias o puede ser resuelto en una instancia solo?
II. 1 Articulación del ámbito de protección constitucional
El gobernador deduce acción de protección constitucional, consagrada en el art. 20 inc. 1 de la Constitución Política de la República (CPR) por violación de su derecho a gozar de un debido proceso en el establecimiento de una sanción administrativa que afecta derechos constitucional e internacionalmente reconocidos:
El que por causa de actos u omisiones arbitrarios o ilegales sufra privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de los derechos y garantías establecidos en el artículo 19, números 1º, 2º, 3º inciso cuarto, 4º, 5º, 6º, 9º inciso final, 11º, 12º, 13º, 15º, 16º en lo relativo a la libertad de trabajo y al derecho a su libre elección y libre contratación, y a lo establecido en el inciso cuarto, 19º, 21º, 22º, 23º, 24º y 25º podrá ocurrir por sí o por cualquiera a su nombre, a la Corte de Apelaciones respectiva, la que adoptará de inmediato las providencias que juzgue necesarias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado, sin perjuicio de los demás derechos que pueda hacer valer ante la autoridad o los tribunales correspondientes.
La normativa involucrada en esta acción de inconstitucionaldiad son las disposiciones constitucionales que se indican:
- Art. 5° inciso 2: El ejercicio de la soberanía reconoce como limitación el respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana. Es deber de los órganos del Estado respetar y promover tales derechos, garantizados por esta Constitución, así como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes.
- Art. 13 inc. 2: La calidad de ciudadano otorga los derechos de sufragio, de optar a cargos de elección popular y los demás que la Constitución o la ley confieran.
- Art. 19° N° 3 inc. 1: La igual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos.
- Art. 19 Nº 3 inc. 2: Toda persona tiene derecho a defensa jurídica en la forma que la ley señale y ninguna autoridad o individuo podrá impedir, restringir o perturbar la debida intervención del letrado si hubiere sido requerida. Tratándose de los integrantes de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública, este derecho se regirá, en lo concerniente a lo administrativo y disciplinario, por las normas pertinentes de sus respectivos estatutos.
- Art. 19 Nº 3 inc. 6: Toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción debe fundarse en un proceso previo legalmente tramitado. Corresponderá al legislador establecer siempre las garantías de un procedimiento y una investigación racionales y justos.
Además, se estarían violando los derechos políticos consagrados en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), con base en el art. 5 inc. 2º constitucional, concretamente:
- Art. 8 Nº 1: Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.
- Art. 8 Nº 2: Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas: h) derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior.
- Art. 23 Nº 1: Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.
- Art. 23 Nº 2: La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.
- Art. 25.1: Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.
En este caso los derechos constitucionales afectados son dos: el derecho a un debido proceso, particularmente, el derecho a la protección judicial frente a una setencia administrativa sancionatoria y la restricción de sus derechos políticos-electorales.
II. 2 Límites a los derechos alegados
En este caso estamos ante dos discusiones que son relevantes desde el punto de vista de la protección constitucional de derechos humanos. Por una parte, está la discusión sobre el procedimiento al que fue sometido el gobernador electo para sancionar el supuesto financiamiento ilícito de su campaña electoral. El segundo asunto, es si la falta de un recurso judicial frente a la sanción administrativa es violatoria de las garantías constitucionales a una efectiva protección judicial.
Para analizar este caso es preciso que el Tribunal tenga en consideración que la corrupción afecta gravemente a la democracia al romper el principio de igualdad[1] y afectar la garantía de derechos humanos en un Estado de Derecho.[2] En efecto, estos actos tienen un impacto directo en el Estado de Derecho, en tanto un sistema de reglas comunes donde el poder está controlado por instituciones reguladas legalmente. Alterar los equilibrios de poder, alterar la discusión electoral, alterar el natural funcionamiento de las instituciones públicas, todo ello afecta seriamente las bases del sistema democrático. En este sentido, un claro ejemplo es el financiamiento ilegal de la política, el cual no solo genera distorsiones, sino que derechamente deja entrelazados en un esquema ilícito a los actores políticos con los intereses económicos del crimen organizado cuando dicho financiamiento proviene de estas organizaciones. De ahí la importancia de su persecución y castigo.
Un desafío paralelo al de una eficaz respuesta política y puntiva frente a la corrupción en una sociedad democrática es que esta se haga bajo ciertos estándares mínimos de respeto de los derechos humanos.[3] Sin este requisito la respuesta pierde legitimidad y se termina socavando el Estado de Derecho que pretendemos proteger.[4] Son tres las cuestiones a las que se debiera dar preponderancia: a) Debido Proceso: implica ser juzgado en un plazo razonable por un tribunal independiente, imparcial, competente y anterior a los hechos. Rige el derecho de defensa y el principio de presunción de inocencia que no solo vincula al juez, sino que a todos los poderes del Estado. Asimismo, la publicidad de los juicios es relevante por su efecto disuasivo, pero esto no puede transformarse en espectáculos mediáticos.[5] b) Legislaciones sancionatorias: estas deben cumplir con requisitos mínimos como un estricto apego al principio de legalidad, sean de tipo penal o administrativas. Esto implica leyes penales escritas y estrictas. La tentación de tipos penales abiertos e indeterminados está muy presente en estos casos.[6] c) Efectividad y legitimidad discursiva: la búsqueda de la efectividad a ultranza en estos casos puede poner en juego la legitimidad del sistema democrático en estos casos difíciles. Conseguir las pruebas, construir conexiones, no es un ejercicio fácil, menos en casos de corrupción a gran escala o sistemáticas, pero ello no puede llevar a desarrollar discursos y/o acciones que sean incompatibles con la plena vigencia de los derechos humanos.[7]
Para resolver esta acción de protección este tribunal tiene en consideración que ni el peor de los corruptos pierde por un instante su condición de ser humano titular de derechos fundamentales.
II. 2.1 Análisis de la restricción de derechos
La restricción de derechos: cuestiones de legitimidad
Como ya se ha señalado, este Tribunal debe resolver si en el juzgamiento del gobernador electo se han respetado sus derechos constitucionales a un debido proceso y al efectivo goce de sus derechos políticos. Para ello, es necesario que se cumpla con los requisitos establecidos constitucional e internacionalmente, los que se pasan a analizar para cada uno de los derechos en cuestión.
Desarrollo del análisis de restricción
Lo primero es determinar si la sanción administrativa impuesta cumplió con los requisitos de un debido proceso. De acuerdo con la legislación de Y, los casos de corrupción son investigados a través de una la Autoridad Administrativa X que en este caso decidió, en única instancia, destituir al funcionario e inhabilitarlo para el ejercicio de derechos y funciones públicas por 20 años conforme al Código Nacional Disciplinario. Son dos las cuestiones de constitutucionalidad que deben ser resueltas: a) si la Autoridad Administrativa debía regirse por un debido proceso legal, y b) si el gobernador tenía derecho a un recurso judicial que revisara la decisión administrativa.
Sobre el debido proceso
En relación al alcance del debido proceso. Como se ha indicado, el art. 19 Nº 3 de la CPR consagra el derecho a un debido proceso previo legalmente tramitado y el art. 8.1 de la CADH, aplicable en la especie por mandato del art. 5 inc. 2, consagra el derecho a ser oído con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial en la determinación de los derechos de la persona. De esta forma, cualquier sancionatorio (penal o administrativo) debe ser sometido a ciertos mínimos que garanticen a toda persona el derecho a un juzgamiento bajo los principios de contradicción e igualdad de armas.
Sobre los alcances de un debido proceso, la Corte Interamericana ha señalado que:
“El respeto a los derechos humanos constituye un límite a la actividad estatal, lo cual vale para todo órgano o funcionario que se encuentre en una situación de poder, en razón de su carácter oficial, respecto de las demás personas. Es, así, ilícita, toda forma de ejercicio del poder público que viole los derechos reconocidos por la Convención. Esto es aún más importante cuando el Estado ejerce su poder sancionatorio, pues éste no sólo presupone la actuación de las autoridades con un total apego al orden jurídico, sino implica además la concesión de las garantías mínimas del debido proceso a todas las personas que se encuentran sujetas a su jurisdicción, bajo las exigencias establecidas en la Convención.”[8]
En el caso que motiva esta acción de protección, la sanción a la que se exponía el gobernador electo (destitución e inhabilitación para acceder a cargos públicos) afectaba gravemente sus derechos, por lo que, claramente, el órgano administrativo debía regirse por las normas mínimas de un debido proceso legal.
Si el proceso debía regirse por normas mínimo de un debido proceso legal, es relevante determinar si el gobernador tuvo la oportunidad de acceder a la protección judicial de sus derechos políticos (art. 25 Nº 1 de la CADH). Al tenor de los hechos, el problema planteado es si quien recurre de protección ha tenido la oportunidad de contar con un recurso efectivo ante la sede judicial para que esta revisara la sanción impuesta.
La revisión de la sanción por parte de un órgano judicial es fundamental para garantizar adecuadamente el derecho de defensa y evitar los errores o malas interpretaciones que ocasionan un perjuicio indebido a los derechos de quien ha sido juzgado por un órgano administrativo[9].
De los hechos del caso, se desprende que el gobernador fue sancionado y el único recurso disponible fue resuelto por la misma autoridad que impuso la sanción, con lo cual no se dieron los requisitos mínimos de un control de los hechos y derecho en la instancia de revisión (art. 8 Nº 2 letra h)[10].
De esta forma, en la especie se ha violado el derecho a un recurso efectivo consagrado en el art. 19 Nº 3 en concordancia con lo preceptuado en los arts. 8 Nº 2 letra h) y 25.1 de la CADH, aplicabes en la especie en virtud de lo dispuesto en el art. 5 inc. 2 de la Constitución.
II. 2.2 Sobre los derechos político-electorales
El segundo aspecto a dilucidar es si la sanción administrativa de destitución e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas por 20 años es constitucional o no. Los derechos político-electorales (derecho a elegir y ser elegido) se encuentran consagrados en el art. 13 inc. 2 constitucional que al efecto dispone “La calidad de ciudadano otorga los derechos de sufragio, de optar a cargos de elección popular y los demás que la Constitución o la ley confieran”. Dicho derecho no es un derecho absoluto, sino que admite restricciones (art. 16 CPR), una de las cuales es “Por hallarse la persona acusada por delito que merezca pena aflictiva”. Conforme al Código Nacional Disciplinario de Y, dicha restricción de derechos puede llegar a considerar la inhabilidad general para el ejercicio de cargos públicos con límites temporales. Por su parte, la CADH consagra los derechos políticos en el art. 23 Nº 1y particularmente los derechos político-electorales en la letra b) que consagra el derecho a votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores. Al igual que en el texto constitucional, este derecho no es absoluto y admite restricciones. La CADH establece que la regulación de los derechos político-electorales podrá contemplar su restricción por “condena, por juez competente, en proceso penal” (art. 23.2).
En el caso que se somete al conocimiento vía protección de este Tribunal, el gobernador ha sido objeto de una sanción que afecta sus derechos políticos en forma grave (destitución del cargo e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas por 20 años).
En efecto, conforme a los hechos expuestos en este recurso, estamos ante una restricción de derechos político-electorales con base en una ley que regula su ejercicio y, por tanto, se satisface el principio de legalidad. Mas, en la especie no se cumple con un requisito esencial para legitimar la restricción de derechos políticos y es que dicha sanción sea impuesta por una “juez competente, en proceso penal”. En el caso que concoce este tribunal, la sanción ha sido impuesta por una autoridad administrativa y no por una judicial, además, dicha tramitación no ha sido conforme a un debido proceso tal como se ha establecido en esta sentencia.
Conforme a la obligación que tiene este tribunal de realizar un control de convencionalidad de la legislación aplicable, esto es, contrastar las obligaciones internacionales con la norma sancionatoria interna y determinar su compatibilidad, y a partir de dicho análisis se puede concluir que la sanción aplicada no es legítima ya que establece una restricción que va más allá de la regulación que permite la CADH. Conforme al art. 29 letra a) no son admisible restricciones que vayan más allá del texto convencional.
[1] Sobre la discusión de la corrupción y la igualdad en una sociedad democrática, ver: Dawood, J., “Classifying corruption”. En: Duke Journal of Constitutional Law & Public Policy. 2014.[2] Lutz, R., “On combating the culture of corruption”. En: Southwestern Journal of Law and Trade in Americas. Nº 263, 2004, pp. 263-265.[3] Ngugi, J.M., “Making the Link Between Corruption and Human Rights: Promises and Perils”. En: American Society of International Law, 2010, 104: 246-250.[4] Corte IDH. Caso López Mendoza Vs. Venezuela. Fondo Reparaciones y Costas. Sentencia de 1 de septiembre de 2011 Serie C No. 233.[5] Sobre los alcances del debido proceso en estos casos sobre corrupción, ver: Nash et. al. Corrupción y Derechos Humanos: una mirada desde la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Centro de Derechos Humanos, Universidad de Chile. Chile, 2014. Disponible: http://www.cdh.uchile.cl/media/publicaciones/pdf/109.pdf[6] ICHRP. La integración de los derechos humanos en la agenda de combate a la corrupción: retos, posibilidades y oportunidades. Ginebra, ICHRP, 2011, pp. 69-77. Disponible en: http://www.ichrp.org/files/reports/63/131b_report_es.pdf[7] Corte IDH. Caso López Mendoza…, op. cit., párr. 147.[8] Corte IDH. Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de enero de 2001. Serie C No. 71, párr. 68.[9] “La Corte ha considerado el derecho a recurrir el fallo como una de las garantías mínimas que tiene toda persona que es sometida a una investigación y proceso penal . En razón de lo anterior, la Corte ha sido enfática al señalar que el derecho a impugnar el fallo tiene como objetivo principal proteger el derecho de defensa, puesto que otorga la oportunidad de interponer un recurso para evitar que quede firme una decisión judicial en el evento que haya sido adoptada en un procedimiento viciado y que contenga errores o malas interpretaciones que ocasionarían un perjuicio indebido a los intereses del justiciable, lo que supone que el recurso deba ser garantizado antes de que la sentencia adquiera calidad de cosa juzgada. Este derecho permite corregir errores o injusticias que puedan haberse cometido en las decisiones de primera instancia, por lo que genera una doble conformidad judicial, otorga mayor credibilidad al acto jurisdiccional del Estado y brinda mayor seguridad y tutela a los derechos del condenado. En concordancia con lo anterior, a efectos que exista una doble conformidad judicial, la Corte ha indicado que lo importante es que el recurso garantice la posibilidad de un examen integral de la sentencia recurrida”. (Corte IDH. Caso Zegarra Marín Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 15 de febrero de 2017. Serie C No. 331, párr. 171).[10] “Independientemente de la denominación que se le dé al recurso existente para recurrir un fallo, lo importante es que dicho recurso garantice una examen integral de la decisión recurrida”. (Corte IDH. Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de julio de 2004. Serie C No. 107, párr. 165).
De esta forma, al no concurrir en la especie un requisito de la esencia de la regulación de derechos político-electorales que impliquen su restricción, la medida es inconstitucional por violar el art. 5 inc. 2 al restringir los derechos políticos electorales del gobernador electo en base a una decisión adoptada por un órgano administrativo y no por un órgano judicial a través de un debido proceso legal. Conforme a lo anterior, la autoridad administrativa debe adoptar todas las medidas pertinentes para restablecer los deechos político-electorales conculcados al Sr. gobernador.
Solución Colombia caso 3
Curso virtual de DDHH – Caso 3
Derechos políticos y derecho al debido proceso
Aspectos procesales y solución de fondo
Colombia
Realizado por: Germán Rodríguez Gonzalez y Valentina Vera Quiroz
1. Tipo de acción
En el presente caso, la acción procedente es la tutela, que se encuentra regulada en el Decreto 2591 de 1991, el cual dispone en su artículo 1 que el objeto de esta acción reside en la posibilidad que tiene toda persona de reclamar la protección de sus derechos fundamentales “[…]cuando quiera que éstos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señale este Decreto”.
2. La competencia del Tribunal o Corte para conocer el caso
Según el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, en primera instancia, “[s]on competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud”.
3. El reclamante
El gobernador como ciudadano del Estado Y.
4. El objeto del amparo o tutela constitucional
El artículo 40 de la Constitución Política de Colombia consagra en su artículo 40 que:
“Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede:
1. Elegir y ser elegido.
2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática.
3. Constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas.
4. Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitución y la ley.
5. Tener iniciativa en las corporaciones públicas.
6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley.
7. Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentará esta excepción y determinará los casos a los cuales ha de aplicarse.
Las autoridades garantizarán la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la Administración Pública”.
En el presente caso, la protección de los derechos políticos del gobernador del departamento del Estado Y se configura como el objeto de la tutela constitucional, en la medida en que éste fue destituido de inhabilitado para el ejercicio de derechos y funciones públicas por 20 años por una orden de única instancia de la Autoridad Administrativa X.
5. La legitimación del demandante
Según el artículo 1 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ser interpuesta por cualquier persona que considere que sus derechos fundamentales han sido agraviados por las intromisiones arbitrarias cometidas por parte de autoridades públicas o por particulares. Por su parte, el artículo 10 del mismo Decreto destaca que, “[l]a acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos”. En el presente caso, el gobernador del departamento del Estado Y se encuentra legitimado para interponer la acción de tutela en la medida en que existe una presunta vulneración a sus derechos políticos.
6. El agotamiento de la vía jurídica ordinaria
En el sistema jurídico colombiano, la acción de tutela ostenta el carácter de subsidiario y residual, lo que quiere decir que ésta es procedente siempre y cuando no existan otros mecanismos judiciales para hacer efectiva la defensa de los derechos fundamentales, o que, a pesar de existir, estos se tornen ineficaces. En el caso bajo análisis, el gobernador fue destituido e inhabilitado para el ejercicio de derechos y funciones públicas por 20 años por orden de la Autoridad Administrativa X en única instancia, de tal manera que, al ser la decisión administrativa la única instancia definitiva, el gobernador se encuentra legitimado para interponer la acción de tutela.
Por último, el parágrafo 1 del artículo 9 del Decreto 2591 de 19991 dispone que “[n]o será necesario interponer previamente la reposición y otro recurso administrativo para presentar la solicitud de tutela. El interesado podrá interponer los recursos administrativos, sin perjuicio de que ejerza directamente en cualquier momento la acción de tutela”. En este sentido, en el caso bajo estudio, no es un requisito que el reclamante agote los recursos en sede administrativa con el fin de interponer la acción de tutela, pues lo fundamental es que se demuestre que no existen otros medios judiciales eficaces para salvaguardar sus derechos constitucionales.
7. La forma y el plazo para la admisibilidad de la acción
Según el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991, “[e]n la solicitud de tutela se expresará, con la mayor claridad posible, la acción o la omisión que la motiva, el derecho que se considera violado o amenazado, el nombre de la autoridad pública, si fuere posible, o del órgano autor de la amenaza o del agravio, y la descripción de las demás circunstancias relevantes para decidir la solicitud. También contendrá el nombre y el lugar de residencia del solicitante.
No será indispensable citar la norma constitucional infringida, siempre que se determine claramente el derecho violado o amenazado. La acción podrá ser ejercida, sin ninguna formalidad o autenticación, por memorial, telegrama u otro medio de comunicación que se manifieste por escrito para lo cual se gozará de franquicia. No será necesario actuar por medio de apoderado.
En caso de urgencia o cuando el solicitante no sepa escribir o sea menor de edad, la acción podrá ser ejercida verbalmente. El juez deberá atender inmediatamente al solicitante, pero, sin poner en peligro el goce efectivo del derecho, podrá exigir su posterior presentación personal para recoger una declaración que facilite proceder con el trámite de la solicitud, u ordenar al secretario levantar el acta correspondiente sin formalismo alguno”.
Respecto al plazo, la Constitución Política de Colombia establece en su artículo 86 que la acción de tutela puede ser interpuesta “en todo momento”, lo cual implica que no existe determinado para la interposición de la acción. Sin embargo, la Corte Constitucional ha destacado que el juez constitucional al momento de resolver el caso, deberá determinar si “se cumpla el requisito de inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración”. Así lo destacó el Alto Tribunal en su sentencia T-038 de 2017, quien además agregó que debe existir “una correlación temporal entre la solicitud de tutela y el hecho judicial vulnerador de los derechos fundamentales”.
¿Vulnera una autoridad administrativa el ejercicio de los derechos políticos, específicamente el de ejercer un cargo de elección popular (artículos 40 de la Constitución Política y 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, CADH), al imponer una sanción administrativa disciplinaria relativa a la inhabilidad general para ocupar cargos públicos por un tiempo de 20 años, con ocasión de la comisión, a título de dolo, de conductas que favorecieron la ejecución de ilícitos por parte de una estructura criminal?
Al referirse a las garantías iusfundamentales, la Constitución Política colombiana, en su artículo 40, reconoce y brinda contenido al ejercicio de los derechos políticos, en los siguientes términos:
“Artículo 40. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: || 1. Elegir y ser elegido. || 2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática. || 3. Constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas. || 4. Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitución y la ley. || 5. Tener iniciativa en las corporaciones públicas. || 6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley. || 7. Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentará esta excepción y determinará los casos a los cuales ha de aplicarse. || Las autoridades garantizarán la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la Administración Pública” (énfasis fuera del texto original).
La importancia de garantizar de forma autónoma el derecho al ejercicio de cargos y/o funciones públicas, ha dicho la Corte Constitucional de Colombia, no se fundamenta únicamente en la clara necesidad de garantizar un acceso equitativo a dichas labores, sino, como se desprende del mismo artículo 40 precitado, de la necesidad de garantizar por esta vía el derecho a “participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, a objeto de realizar la vigencia material de la democracia participativa”, máxime si se trata del acceso por vía del primer postulado constitucional, relativo a la facultad de ser elegido y participar en la elección ciudadana de quien ejercerá determinada función (cfr. Sentencia T-003 de 1992. En igual sentido, las Sentencias C-487 de 1993; C-086 de 1994; C-089 de 1994; C-130 de 1994; C-199 de 1994; C-321 de 1994; C-179 de 2002; entre otras).
De esta manera, la realización de los derechos políticos es una manifestación propia del ejercicio de la ciudadanía que, según lo dispone el artículo 98 de la Carta Política, “se pierde de hecho cuando se ha renunciado a la nacionalidad, y su ejercicio se puede suspender en virtud de decisión judicial en los casos que determine la ley” (énfasis fuera del texto original).[1] De ahí que la titularidad de la ciudadanía encuentre aquella relación directa con la materialización de los derechos bajo mención y que se deriva del artículo 99 Superior cuando establece que “[l]a calidad de ciudadano en ejercicio es condición previa e indispensable para ejercer el derecho de sufragio, para ser elegido y para desempeñar cargos públicos que lleven anexa autoridad o jurisdicción”.
Ahora bien, en este punto resulta importante tener en cuenta que, a través de la Ley 16 de 1972, el Congreso de la República de Colombia aprobó la CADH (“Pacto de San José de Costa Rica”), en cuyo artículo 23 se refiere a los derechos políticos, en los siguientes términos: “1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: || a) De participar en la dirección de los asuntos políticos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; || b) De votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y || c) De tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. || 2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal” (énfasis fuera del texto original).
De esta forma, teniendo en cuenta la incorporación de la CADH a través del bloque de constitucionalidad[2] por vía del artículo 93 constitucional, resulta relevante considerar que, en relación con el alcance y ámbito de aplicación del segundo numeral del artículo 23 precitado, es necesario traer a colación la interpretación que, al respecto, ha adelantado la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante Corte IDH), esencialmente a partir de lo establecido al resolver los casos “Castañeda Gutmán vs. Estados Unidos Mexicanos” y “López Mendoza vs. Venezuela”.
En el primero de los anteriores asuntos, la Corte IDH se pronunció acerca de la violación de, entre otros, el ejercicio de los derechos políticos de Jorge Castañeda Gutmán, causada por la inexistencia de un recurso judicial efectivo dirigido a controvertir la configuración legal de un impedimento para ser candidato a la presidencia de México, relacionado con la prohibición de las candidaturas independientes (no afiliadas a un partido político), siendo esta la situación en la que se encontraba el peticionario. Al resolver la cuestión, el Tribunal interamericano dispuso que, si bien es legítimo y por tanto no es contrario al artículo 23 convencional que un Estado limite normativamente el ejercicio de los derechos allí contenidos, la restricción debe cumplir, en aplicación de lo resuelto previamente en el caso “Yatama vs Nicaragua”, con los criterios de legalidad, finalidad, necesidad y proporcionalidad de la medida, los cuales fueron acatados en el asunto particular y por tanto no se estructuró la violación del mencionado artículo.
Sin embargo, fue en la sentencia del famoso caso “López Mendoza vs. Venezuela” en la que la Corte IDH aclaró con mayor detalle el estándar de protección de los derechos políticos, particularmente el correspondiente al sufragio pasivo (participar para ser elegido). En esta providencia la Corte conoció el caso del señor Leopoldo López, a quien la Contraloría General de la República de Venezuela le había impuesto una sanción que redundaba en estar inhabilitado para participar en las elecciones regionales del año 2008, dado que buscó aspirar a la Alcaldía del Estado Mayor de Caracas.
En efecto, la Corte IDH encontró violado, entre otros, el artículo 23 de la CADH, con fundamento en lo siguiente:
“107. El artículo 23.2 de la Convención determina cuáles son las causales que permiten restringir los derechos reconocidos en el artículo 23.1, así como, en su caso, los requisitos que deben cumplirse para que proceda tal restricción. En el presente caso, que se refiere a una restricción impuesta por vía de sanción, debería tratarse de una ‘condena, por juez competente, en proceso penal’. Ninguno de esos requisitos se ha cumplido, pues el órgano que impuso dichas sanciones no era un ‘juez competente’, no hubo “condena” y las sanciones no se aplicaron como resultado de un ‘proceso penal’, en el que tendrían que haberse respetado las garantías judiciales consagradas en el artículo 8 de la Convención Americana. || La Corte estima pertinente reiterar que ‘el ejercicio efectivo de los derechos políticos constituye un fin en sí mismo y, a la vez, un medio fundamental que las sociedades democráticas tienen para garantizar los demás derechos humanos previstos en la Convención y que sus titulares, es decir, los ciudadanos, no sólo deben gozar de derechos, sino también de “oportunidades’. Este último término implica la obligación de garantizar con medidas positivas que toda persona que formalmente sea titular de derechos políticos tenga la oportunidad real para ejercerlos. En el presente caso, si bien el señor López Mendoza ha podido ejercer otros derechos políticos (supra párr. 94), está plenamente probado que se le ha privado del sufragio pasivo, es decir, del derecho a ser elegido”
De esta manera, una lectura sistemática del mandato constitucional contenido en el artículo 98 de la Carta Política, en armonía con los artículos 99 y 40 superiores, así como con lo dispuesto en el artículo 23 convencional, deviene en el establecimiento de una regla jurídica clara: el ejercicio del derecho político al sufragio pasivo no es susceptible de restricción por vía de sanción administrativa, pues, dada la relevancia jurídica y el contenido iusfundamental del derecho en mención, su órbita normativa de aplicación determina la posibilidad de frustrar legítimamente su ejercicio, a través de la suspensión cualificada del mismo, por vía de una decisión (i) judicial, (ii) condenatoria y (iii) de carácter penal.
Con todo, la identificación de la anterior regla de decisión no ha sido un asunto pacífico en el ordenamiento interno, pues la Corte Constitucional colombiana, al estudiar la constitucionalidad (en abstracto y en concreto) de la potestad disciplinaria asignada la Procuraduría General de la Nación, ha asumido distintas posiciones jurisprudenciales respecto de la afectación del ejercicio de los derechos políticos a través del uso de dicha potestad, de manera que en algunas ocasiones ha admitido la tesis expuesta en los párrafos anteriores y en otras ha admitido la constitucionalidad de la función disciplinaria plena por parte de las autoridades administrativas. La variación de la posición jurisprudencial se ha visto reflejada, por lo menos, en las sentencias C-028 de 2006, SU-712 de 2013, C-500 de 2014 y SU-355 de 2015.
No obstante, de manera reciente este problema jurídico ha sido abordado por parte de la Sala Plena del Consejo de Estado, que, mediante sentencia del 15 de noviembre de 2017, resolvió la solicitud de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el entonces Alcalde Mayor de la ciudad de Bogotá D.C., Gustavo Petro Urrego, a quien la Procuraduría General de la Nación, en uso de la potestad disciplinaria, había decidido destituir del cargo de elección popular que venía ocupando, y sancionarlo con la inhabilidad general para ocupar cargos públicos, por un lapso de 15 años por fallas en su programa de recolección de basuras en la ciudad de Bogotá en diciembre de 2012.
El máximo tribunal de lo contencioso administrativo en Colombia encontró que, en efecto, los actos sancionatorios proferidos por la Procuraduría General de la Nación adolecían de nulidad, por lo que dispuso la pérdida de efectos de dichas actuaciones y ordenó el reintegro del alcalde a su cargo. Como sustento de tal decisión el Consejo de Estado señaló, entre otros aspectos, que el control convencional de la sanción disciplinaria imputada al demandante deviene en una clara incompetencia de la autoridad administrativa demandada “para imponer una sanción que restringiera, casi que a perpetuidad, los derechos políticos de una persona para ser elegida en cargos de elección popular, como también para separarlo del cargo de Alcalde Mayor de Bogotá para el que fue elegido mediante sufragio universal”. Esta determinación fue adoptada a partir de la suscripción de la tesis convencional ya expuesta con anterioridad y que, en consecuencia, se mantiene con vigencia en nuestro ordenamiento.
Estudio del caso concreto
En relación con el asunto objeto de pronunciamiento, en primer lugar, debe advertirse que este Tribunal se halla abocado a acceder al amparo de los derechos políticos del demandante, a quien una autoridad administrativa ha impuesto la pérdida de sus derechos políticos, por estar el accionante comprometido en la comisión dolosa de una serie de ilícitos que favorecieron el actuar criminal de una estructura al margen de la ley. Esta decisión está fundada en los siguientes presupuestos:
Según lo razonado por la entidad pública accionada, el ciudadano demandante incurrió en una falta disciplinaria por haber indicios que conducen a concluir que la financiación de su campaña electoral, y que llevaron a su posesión como gobernador, tuvo inyección de dineros provenientes de una organización criminal. Para el ente disciplinario, dicha conducta implicaba, de acuerdo con lo dispuesto en el Código Único Disciplinario, la configuración de una falta disciplinaria cuya consecuencia es la destitución inmediata del cargo y la declaración de inhabilidad general para desarrollar funciones públicas por un periodo igual a 20 años.
Al respecto, tal como ha sido aclarado en la parte considerativa general de este fallo, la decisión relativa a suspender de manera definitiva o temporal, y a título de sanción, el ejercicio de los derechos políticos, específicamente el correspondiente al sufragio pasivo, es una función reservada de forma exclusiva a las autoridades judiciales del derecho penal, y a través de sentencia condenatoria, por corresponder al escenario judicial que, como excepción y última alternativa, se pronuncia frente la restricción de los derechos políticos, previa acreditación rigurosa de la responsabilidad penal.
Es, entonces, una exigencia cualificada que encuentra sustento en la importancia de preservar el contenido iusfundamental de la garantía controvertida, y que atiende de manera razonable a la imposibilidad de asumir el contenido de los derechos disponibles en la Carta como de carácter absoluto, por vía de la aceptación de límites justos para su materialización.
Como se advirtió con anterioridad, la limitación de los derechos constitucionales y convencionales exige superar el test de restricción que ha sido desarrollado, especialmente, por la Corte IDH, según la cual la medida respectiva debe cumplir con los criterios interdependientes de legalidad, finalidad, necesidad y proporcionalidad. Este estricto estándar de análisis de restricción de los derechos humanos se presenta con especial relevancia cuando se halla de por medio la realización del derecho a elegir y ser elegido, pues, en últimas de lo que se trata es de poner en un alto riesgo el principio democrático, mediante la intromisión de una institución en el querer de la ciudadanía, expresado en la decisión popular de elegir a alguien como su gobernante.
Sin embargo, en esta oportunidad la valoración de la restricción del derecho al sufragio pasivo, a partir de los anteriores derroteros, deja de tener pertinencia si se tiene en cuenta que, palmariamente, se evidencia un quebrantamiento directo de las condiciones constitucionales y convencionales sobre la reserva exclusiva de sanción y suspensión de los derechos políticos en cabeza del juez penal, nunca de autoridad administrativa, como lo es aquella que, frente al ciudadano accionante, ha decidido obstaculizar, de manera arbitraria, el goce efectivo de la garantía invocada en el escrito de amparo.
La arbitrariedad a la que se ha hecho alusión se sustenta en la incompetencia de la que adolece la institución disciplinaria para adoptar la decisión cuestionada por el actor, y que se deriva del mandato de aplicación prevalente de los contenidos superiores integrados no sólo en el texto mismo de la Carta Política, sino en la CADH, con base en lo cual surge el deber de cualquier autoridad administrativa de abstenerse de limitar la satisfacción de derechos políticos como lo es el del sufragio pasivo, y que, con fundamento en ello, ha sido abiertamente violentado al demandante.
Se ha tratado, por tanto, de una decisión administrativa cuyas consecuencias exceden su competencia, que a su vez atañe a un presupuesto procesal, de carácter sustantivo, del cual se hace depender el ejercicio de la función pública que le ha sido asignada. De ahí que el actuar de la institución demandada, contrario a la Constitución y a la CADH, conduzca, asimismo, a un claro desconocimiento del derecho al debido proceso, consagrado a nivel interno en el artículo 29 de la Constitución, y a nivel interamericano, en los artículos 8º y 25 de la Convención.
La anterior conclusión se torna aún más gravosa si se observa que, de entrada, la autoridad administrativa ha definido una responsabilidad penal del ciudadano accionado, en el curso de un trámite administrativo, desconociendo así no sólo la salvaguarda del derecho al juez natural, como elemento fundamental del debido proceso, sino todos y cada uno de los aspectos que integran este derecho humano y que aboga por el estricto respeto del desenvolvimiento adecuado, y con base en el principio de legalidad, de cada juicio.
La anterior exposición fundamenta la decisión de acceder al amparo del ejercicio de los derechos políticos del ciudadano demandante, los cuales han sido quebrantados por parte de la autoridad administrativa demandada, al decidir, pese a no contar con competencia, su destitución e inhabilidad temporal para ejercer cargos públicos, y en ese sentido, participar en las contiendas electorales.
[1] Al respecto ver, entre otras, la sentencia C-581 de 2001.[2] Sentencia C-225 de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero. “El bloque de constitucionalidad está compuesto por aquellas normas y principios que, sin aparecer formalmente en el articulado del texto constitucional, son utilizados como parámetros del control de constitucionalidad de las leyes, por cuanto han sido normativamente integrados a la Constitución, por diversas vías y por mandato de la propia Constitución. Son pues verdaderos principios y reglas de valor constitucional, esto es, son normas situadas en el nivel constitucional, a pesar de que puedan a veces contener mecanismos de reforma diversos al de las normas del articulado constitucional stricto sensu”.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
PRIMERO: CONCEDER el amparo de los derechos políticos y al debido proceso del gobernador y, en consecuencia
SEGUNDO: REVOCAR el fallo de única instancia de la Autoridad Administrativa X que decidió destituir al funcionario e inhabilitarlo para el ejercicio de derechos y funciones públicas por 20 años
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
Solución Ecuador caso 3
Curso virtual de DDHH – Caso 3
Derechos políticos y derecho al debido proceso
Aspectos procesales* y solución de fondo
Ecuador
Realizado por: Leonardo Sempértegui
1. Tipo de acción
En el presente caso, se identifica la aplicación de la acción de protección. De conformidad con el artículo 88 de la Constitución de la República del Ecuador, “[l]a acción de protección tendrá por objeto el amparo directo y eficaz de los derechos reconocidos en la Constitución, y podrá interponerse cuando exista una vulneración de derechos constitucionales, por actos u omisiones de cualquier autoridad pública no judicial; contra políticas públicas cuando supongan la privación del goce o ejercicio de los derechos constitucionales; y cuando la violación proceda de una persona particular, si la violación del derecho provoca daño grave, si presta servicios públicos impropios, si actúa por delegación o concesión, o si la persona afectada se encuentra en estado de subordinación, indefensión o discriminación”. Por su parte, el artículo 40 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional (LOGJCC) señala que esta acción es procedente cuando concurran los siguientes requisitos:
“1. Violación de un derecho constitucional;
2. Acción u omisión de autoridad pública o de un particular de conformidad con el artículo siguiente; y,
3. Inexistencia de otro mecanismo de defensa judicial adecuado y eficaz para proteger el derecho violado”.
2.La competencia del Tribunal o Corte para conocer el caso
En el presente caso, el prefecto[1] deberá interponer la acción de protección ante el juez de primera instancia con jurisdicción el lugar donde se hubiera producido o donde hubiera tenido efectos el acto u omisión que transgredió los derechos fundamentales del individuo que invoca la acción, según lo disponen los artículos 86 numeral 2 de la Constitución de la República del Ecuador y 7 de la LOGJCC.
3. El reclamante
El prefecto como ciudadano del Estado Y
4. El objeto de amparo o tutela constitucional
El Prefecto del Estado Y reclama que se tutelen sus derechos políticos, específicamente a ser elegido, y por consiguiente a ejercer el cargo y cumplirlo durante el período legalmente estipulado.
Este derecho se encuentra reconocido en el artículo 61 número 1 de la Constitución de la República del Ecuador, así como en el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH). Del mismo modo, existe una vulneración al derecho al debido proceso, el cual está consignado en los artículos 76 de la Constitución y 8 de la Convención.
5. La legitimación del demandante
Según el artículo 9 de la LOGJCC, la acción de protección puede ser ejercida:
“a) Por cualquier persona, comunidad, pueblo, nacionalidad o colectivo, vulnerada o amenazada en uno o más de sus derechos constitucionales, quien actuará por sí misma o a través de representante o apoderado; y,
b) Por el Defensor del Pueblo”
En el presente caso, el prefecto del Estado Y se encuentra legitimado para interponer el recurso de protección toda vez que sus derechos políticos y al debido proceso han sido transgredidos.
6. El agotamiento de la vía jurídica ordinaria
La acción de amparo en Ecuador es de naturaleza principal, sumaria y preferente, de tal manera que no requiere el agotamiento de la vía jurídica ordinaria para ser interpuesta. Sin embargo, el artículo 42 LOGJCC señala que es causa de improcedencia de la acción de protección (aunque se encuentra ubicada en el artículo que contiene las causas de inadmisibilidad de la misma) que el acto administrativo pueda ser impugnado en la vía judicial, salvo que se demuestre que la vía no es adecuada o eficaz. Por lo tanto, si bien no existe subsidiariedad, debe probarse que los medios judiciales habituales no son óptimos para la protección de los derechos afectados. Esta circunstancia pasa generalmente por la agilidad del trámite constitucional, comparado con la usual demora de la justicia contencioso administrativa.
7. La forma y el plazo para la admisibilidad de la acción
Según el artículo 13 LOGJCC, “[l]a jueza o juez calificará la demanda dentro de las veinticuatro horas siguientes a su presentación. La calificación de la demanda deberá contener:
1. La aceptación al trámite, o la indicación de su inadmisión debidamente motivada.
2. El día y hora en que se efectuará la audiencia, que no podrá fijarse en un término mayor de tres días desde la fecha en que se calificó la demanda.
3. La orden de correr traslado con la demanda a las personas que deben comparecer a la audiencia.
4. La disposición de que las partes presenten los elementos probatorios para determinar los hechos en la audiencia, cuando la jueza o juez lo considere necesario.
5. La orden de la medida o medidas cautelares, cuando la jueza o juez las considere procedentes”.
Por otro lado, la LOGJCC establece en su artículo 10 los requisitos mínimos que debe contener la presentación de cualquier demanda. Estos son:
1. Los nombres y apellidos de la persona o personas accionantes y, si no fuere la misma persona, de la afectada.
2. Los datos necesarios para conocer la identidad de la persona, entidad u órgano accionado.
3. La descripción del acto u omisión violatorio del derecho que produjo el daño. Si es posible una relación circunstanciada de los hechos. La persona accionante no está obligada a citar la norma o jurisprudencia que sirva de fundamento a su acción.
4. El lugar donde se le puede hacer conocer de la acción a la persona o entidad accionada.
5. El lugar donde ha de notificarse a la persona accionante y a la afectada, si no fuere la misma persona y si el accionante lo supiere.
6. Declaración de que no se ha planteado otra garantía constitucional por los mismos actos u omisiones, contra la misma persona o grupo de personas y con la misma pretensión. La declaración de no haber planteado otra garantía, podrá subsanarse en la primera audiencia.
7. La solicitud de medidas cautelares, si se creyere oportuno.
8. Los elementos probatorios que demuestren la existencia de un acto u omisión que tenga como resultado la violación de derechos constitucionales, excepto los casos en los que, de conformidad con la Constitución y esta ley, se invierte la carga de la prueba.
* Valentina Vera Quiroz, abogada egresada de la Universidad de los Andes (Colombia), apoyó al autor en una primera búsqueda sobre los aspectos procesales para resolver este caso con fundamento en la legislación ecuatoriana.
[1] En Ecuador los gobernadores no son elegidos por voto popular, como sí lo son los prefectos. Los gobernadores, a su vez, son nombrados por el presidente. Para poder resolver este caso conforme al ordenamiento jurídico de Ecuador se habla en esta propuesta de solución de “prefecto”, figura jurídica equiparable en muchos aspectos a la de los gobernadores en otros países de la región.En el presente caso habrá que resolver los siguientes problemas jurídicos:
- ¿Un prefecto popularmente elegido puede ser destituido e inhabilitado para ejercer cargos públicos por 20 años por un órgano de orden administrativo?
- ¿El hecho de que la impugnación formulada contra la sanción administrativa sea conocida por el mismo funcionario público que la impuso puede ser asumido como una garantía de segunda instancia?
Cabe en primer lugar determinar el ámbito de protección objetivo y subjetivo del derecho alegado en la demanda, ya que, de acuerdo a la acción presentada existiría una violación de derechos políticos del prefecto, en base a los principios internacionales reconocidos por la CADH y los precedentes generados en base a ella, así como la normativa constitucional y secundaria que en el Ecuador regula la materia.
En primer lugar, el actor de la causa demanda en esta acción de protección constitucional que se tutele sus derechos políticos, específicamente a ser elegido (y por consiguiente a ejercer el cargo y cumplirlo durante el período legalmente estipulado). Dicho derecho se encuentra reconocido en el Art. 61 número 1 de la Constitución de la República del Ecuador (en adelante, “la Constitución”), así como en el Art. 23 de la Convención.
Esta última norma tiene un tratamiento sui generis en Ecuador, ya que el Art. 424 de la Constitución señala que “La Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por el Estado que reconozcan derechos más favorables a los contenidos en la Constitución, prevalecerán sobre cualquier otra norma jurídica o acto del poder público” (el resaltado nos corresponde). Así mismo, el Art. 425 de la Constitución expone: “Art. 425.- El orden jerárquico de aplicación de las normas será el siguiente: La Constitución; los tratados y convenios internacionales; las leyes orgánicas; las leyes ordinarias; las normas regionales y las ordenanzas distritales; los decretos y reglamentos; las ordenanzas; los acuerdos y las resoluciones; y los demás actos y decisiones de los poderes públicos”. Por lo tanto, la CADH, que en este caso refuerza al contenido constitucional, tiene una importancia equivalente o inmediatamente inferior a la Constitución, dentro de la pirámide jurídica nacional
Es importante analizar entonces, cuál es la forma en la que la Constitución protege el derecho a elegir y ser elegido de todos los ciudadanos. La Constitución de Montecristi tipificó a los derechos políticos como “Derechos de Participación”. Sin embargo, esta reforma cosmética de ninguna manera afectó el contenido tradicional de estos derechos. El Art 61 número 1 de la Constitución señala: “Art. 61.- Las ecuatorianas y ecuatorianos gozan de los siguientes derechos: 1. Elegir y ser elegidos. “De manera concordante, el Art. 23 de la Convención indica: “Artículo 23. Derechos Políticos. 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades (…) b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, (…)”.
Además, el artículo 8, numeral 2, literal h dispone: “Artículo 8. Garantías Judiciales, 2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas: h) derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior.”
En efecto, queda claro que existe un derecho que es aplicable a todos los ciudadanos del Ecuador, y una vez que son elegidos, a las autoridades de elección popular. Si bien la Corte Constitucional no ha examinado a profundidad este derecho, es de sentido común señalar que el mismo busca que la duración del cargo sea completa, es decir que otras autoridades deberán abstenerse de menoscabar ilegítimamente el ejercicio del cargo, sin perjuicio del control que legalmente corresponda efectuar.
Aplicación al caso concreto:
El caso aquí presentado reviste cierta complejidad y es importante separar adecuadamente sus elementos para efectuar un análisis jurídico acertado. El prefecto fue electo como principal autoridad del Estado Y. A los 6 meses de iniciado su mandato, el Consejo Nacional Electoral del Ecuador inició una investigación de las cuentas de la campaña del prefecto, en razón de haber aparentemente identificado aportes de una organización criminal, y deducir entonces vinculación de A con ellos. De conformidad con el Art. 296 de la Ley Orgánica Electoral de la República del Ecuador, al considerar que el aporte fue ilícito, el Consejo Nacional Electoral puso este hecho en conocimiento del Tribunal Contencioso Electoral, para la imposición de la sanción correspondiente. El Tribunal, luego de seguir el procedimiento previsto en dicha Ley (artículos 244 y siguientes) impuso la sanción prevista en el Art. 296 de la Ley Orgánica Electoral, esto es multa del doble del aporte ilícito recibido y pérdida del cargo para el cual fue elegido. La legislación vigente no prevé ningún tipo de recurso ante otro órgano ni ante el mismo Tribunal, por lo que la petición de reposición fue desechada por improcedente. Ante esta decisión, el prefecto fue cesado en sus funciones de manera inmediata.
De los hechos narrados, surgen varias cuestiones jurídicas a analizar:
a) ¿Existe otra vía idónea para la atención de esta impugnación presentada por la parte impugnante?
b) Fue observado su derecho al debido proceso y tutela judicial efectiva en el procedimiento seguido ante el Tribunal Contencioso Electoral?
c) Se han violentado los derechos políticos del accionante?
Comencemos con la primera pregunta, respecto a la procedencia de esta acción constitucional de protección. La Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional contiene dos artículos relativos a la materia de improcedencia e inadmisibilidad de este tipo de casos. Los jueces en su calidad de autoridades constitucionales han usado estas normas para impedir el trámite de acciones de protección casi de manera indistinta, sin reparar que una se refiere a las causas para que la acción no sea admitida a trámite (Art. 40) y la otra contiene las razones para no aceptar la petición de fondo del accionante (Art. 42). A continuación se presentan las dos normas descritas: “Art. 40.- Requisitos. – La acción de protección se podrá presentar cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Violación de un derecho constitucional; 2. Acción u omisión de autoridad pública o de un particular de conformidad con el artículo siguiente; y, 3. Inexistencia de otro mecanismo de defensa judicial adecuado y eficaz para proteger el derecho violado.”, y “Art. 42.- Improcedencia de la acción. – La acción de protección de derechos no procede: 1. Cuando de los hechos no se desprenda que existe una violación de derechos constitucionales. 2. Cuando los actos hayan sido revocados o extinguidos, salvo que de tales actos se deriven daños susceptibles de reparación. 3. Cuando en la demanda exclusivamente se impugne la constitucionalidad o legalidad del acto u omisión, que no conlleven la violación de derechos. 4. Cuando el acto administrativo pueda ser impugnado en la vía judicial, salvo que se demuestre que la vía no fuere adecuada ni eficaz. 5. Cuando la pretensión del accionante sea la declaración de un derecho. 6. Cuando se trate de providencias judiciales. 7. Cuando el acto u omisión emane del Consejo Nacional Electoral y pueda ser impugnado ante el Tribunal Contencioso Electoral. En estos casos, de manera sucinta la jueza o juez, mediante auto, declarará inadmisible la acción y especificará la causa por la que no procede la misma.”. Una vez que en el auto de calificación de la acción se verificó el cumplimiento prima facie de los requisitos del Art. 40, corresponde ahora verificar si es que la acción podría ser concedida conforme el Art. 42 de la ley.
Debido a que el numeral 1. será discutido más adelante y que todos los demás se desvirtúan de la simple lectura de autos, me concentraré en el número 4 del artículo precedente, esto es determinar si existe vía judicial adecuada y eficaz para impugnar la decisión traída a este despacho. Para ello hay que verificar si existe algún otro órgano jurisdiccional que pueda hacer justicia en la materia traída a consideración, como, por ejemplo, los tribunales contencioso administrativos, por su vocación legal a ventilar controversias entre particulares y el estado. El Código Orgánico General de Procesos (Registro Oficial No. 506 de 22 de mayo de 2015) indica en su artículo 1 que: “Art. 1.- Ámbito. Este Código regula la actividad procesal en todas las materias, excepto la constitucional, electoral y penal, con estricta observancia del debido proceso.” Es decir, una decisión derivada de tribunales electorales está excluida expresamente del foro de la justicia ordinaria. Por lo tanto, la justicia constitucional es el único espacio de revisión de las decisiones del Tribunal Contencioso Electoral, como veremos más adelante, y procede en consecuencia, que esta judicatura estudie el fondo de esta causa.
Con relación a la segunda pregunta, relativa al respeto a los derechos al debido proceso y a la tutela judicial efectiva, caben realizar varias consideraciones. La protección a estos derechos (al igual que a casi todos) es extensa en la Constitución ecuatoriana. El Art. 76 dispone: “Art. 76.- En todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier orden, se asegurará el derecho al debido proceso que incluirá las siguientes garantías básicas: 1. Corresponde a toda autoridad administrativa o judicial, garantizar el cumplimiento de las normas y los derechos de las partes. (…) 7. El derecho de las personas a la defensa incluirá las siguientes garantías: a) Nadie podrá ser privado del derecho a la defensa en ninguna etapa o grado del procedimiento. (…) m) Recurrir el fallo o resolución en todos los procedimientos en los que se decida sobre sus derechos.” Esta protección se ve extendida por el texto de la CADH, que señala: “1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas: (…) h) derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior.”
Luego, la aplicación de la normativa que podría llevar a la decisión de sanción con destitución del cargo es, por decir lo menos, de compleja aplicación. El artículo 296 de la Ley Orgánica Electoral, que regula la sanción, se encuentra aislado del procedimiento administrativo que podría llevar a la autoridad electoral (Consejo Nacional Electoral) a formar un criterio respecto a la presunta ilicitud de un aporte de campaña. Cabe asumir, racionalmente, que tal convicción de la autoridad administrativa electoral se produce luego de realizado un examen de cuentas de campaña, que es parte de sus atribuciones, conforme el Art. 211 de la ley antes mencionada (“Art. 211.- El Consejo Nacional Electoral ejerce las funciones de control que en esta materia contempla la Constitución de la República y la ley. El Consejo Nacional Electoral tiene la potestad de controlar, fiscalizar y realizar exámenes de cuentas en lo relativo al monto, origen y destino de los recursos que se utilicen en las campañas electorales”). Es un hecho, por otra parte, que la legislación ecuatoriana prohíbe la recepción de aportes de origen ilícito: “Art. 219.- Prohíbese la recepción de aportes, contribuciones, o entrega de cualquier tipo de recurso de origen ilícito.”. Es más, la ley es clara respecto al proceso de rendición de cuentas de campaña (Art. 230), a la posibilidad de la autoridad administrativa de solicitar aclaraciones e información complementaria (Art. 235 y 236) y la obligación de emitir una resolución administrativa (Art. 236) en la que se declare la satisfacción con el manejo de cuentas de campaña, o se emitan observaciones. A nuestro criterio, esta resolución, comprendida en lo señalado en el Art. 236 número 2 de la Ley Orgánica Electoral es la manera en que debe producirse la comunicación entre el Consejo Nacional Electoral y el Tribunal Contencioso Electoral, a que hace referencia el Art. 296 de la misma ley antes referida. Otra forma de comunicación violaría el derecho al debido proceso del candidato investigado y sus derechos políticos, y así parece haber ocurrido en la especie, por falta de constancia de la ejecución de los pasos antes mencionados.
Finalmente, respecto al debido proceso, la Constitución ecuatoriana es clara en señalar el derecho a recurrir en todos los procedimientos en que se decida sobre derechos de la parte afectada. Del examen de la legislación electoral se desprende que no existe un recurso de alzada, ni siquiera un recurso horizontal, que permita a la parte investigada impugnar una resolución del Tribunal Contencioso Electoral. El Art. 70 de la Ley Orgánica Electoral señala: “Art. 70.- El Tribunal Contencioso Electoral tendrá, las siguientes funciones: (…) 5. Sancionar el incumplimiento de las normas sobre financiamiento, propaganda, gasto electoral y, en general, las vulneraciones de normas electorales; (…) Sus fallos y resoluciones constituyen jurisprudencia electoral, son de última instancia e inmediato cumplimiento y no serán susceptibles de revisión.” Por lo tanto, la sanción impuesta incumple con la obligación constitucional de permitir recursos sobre la misma.
Con relación a la última pregunta, sobre la violación de los derechos políticos del accionante, se señaló previamente en esta acción cuál es el marco constitucional y convencional sobre tales derechos, que existen y deben ser respetados. La jurisprudencia de la Corte IDH es clara:
“148. Tomando en consideración el contexto del presente caso (supra párrs. 44 a 69) y los hechos que se han dado por probados, la Corte tiene la convicción de que los procedimientos disciplinarios contra las presuntas víctimas fueron iniciados en razón de sus actuaciones en defensa de la democracia. Estas actuaciones correspondieron no solo al ejercicio de un derecho sino al cumplimiento del deber de defender la democracia, (…) 163. Por lo tanto, el Estado debe propiciar las condiciones y mecanismos para que dichos derechos políticos puedan ser ejercidos de forma efectiva, respetando el principio de igualdad y no discriminación. La participación política puede incluir amplias y diversas actividades que las personas realizan individualmente u organizadas, con el propósito de intervenir en la designación de quienes gobernarán un Estado o se encargarán de la dirección de los asuntos públicos, así como influir en la formación de la política estatal a través de mecanismos de participación directa o, en general, para intervenir en asuntos de interés público, como por ejemplo la defensa de la democracia”. (López Lone v. Honduras, 5 de octubre de 2015, párr. 148 y 163).
Por otra parte,
“107. El artículo 23.2 de la Convención determina cuáles son las causales que permiten restringir los derechos reconocidos en el artículo 23.1, así como, en su caso, los requisitos que deben cumplirse para que proceda tal restricción. En el presente caso, que se refiere a una restricción impuesta por vía de sanción, debería tratarse de una “condena, por juez competente, en proceso penal”. Ninguno de esos requisitos se ha cumplido, pues el órgano que impuso dichas sanciones no era un “juez competente”, no hubo “condena” y las sanciones no se aplicaron como resultado de un “proceso penal”, en el que tendrían que haberse respetado las garantías judiciales consagradas en el artículo 8 de la Convención Americana. 108. La Corte estima pertinente reiterar que “el ejercicio efectivo de los derechos políticos constituye un fin en sí mismo y, a la vez, un medio fundamental que las sociedades democráticas tienen para garantizar los demás derechos humanos previstos en la Convención y que sus titulares, es decir, los ciudadanos, no sólo deben gozar de derechos, sino también de “oportunidades”. Este último término implica la obligación de garantizar con medidas positivas que toda persona que formalmente sea titular de derechos políticos tenga la oportunidad real para ejercerlos.” (López Mendoza v. Venezuela, 1 de septiembre de 2011, párr. 107 y 108).
Es por ello que, al no haberse brindado tutela judicial efectiva, y no haberse ejecutado un proceso penal de ninguna naturaleza, la sanción impuesta al prefecto viola sus derechos constitucionales y debe ser revertida.
Por las consideraciones expuestas, esta Corte resuelve:
- Aceptar la acción de protección impuesta por el Prefecto A, y dejar sin efecto la sanción de destitución impuesta por el Tribunal Contencioso Electoral.
Solución El Salvador caso 3
Curso virtual de DDHH – Caso 3
Derechos políticos y derecho al debido proceso
Aspectos procesales* y solución de fondo
El Salvador
Realizado por: Florentín Meléndez
1. Tipo de acción
Para este caso se determina que aplica una acción de amparo.
2. La competencia del Tribunal o Corte para conocer el caso
La competencia para conocer y resolver los procesos de amparo se otorga a la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador, según lo dispuesto por el artículo 174 y 247 constitucional.
3. El reclamante
En este caso es directamente el gobernador destituido.
4. El objeto de amparo o tutela constitucional
La acción de amparo es un mecanismo de protección dirigida a la salvaguarda y garantía de los derechos de la persona que opera ante la vulneración de un acto de una autoridad o un particular, que, según el caso, genera un daño que transgrede sus derechos protegibles por esta misma acción.
En el presente caso el derecho constitucional alegado es el debido proceso, que se encuentra consagrado en la Constitución de la República en el artículo 11, según el cual “[n]inguna persona puede ser privada del derecho a la vida, a la libertad, a la propiedad y posesión, ni de cualquier otro de sus derechos sin ser previamente oída y vencida en juicio con arreglo a las leyes; ni puede ser enjuiciada dos veces por la misma causa.”
5. La legitimación del demandante
La Constitución de la República establece que en su artículo 247 que toda persona puede pedir amparo ante la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia por violación de los derechos que otorga la presente Constitución. En el presente caso, la persona legitimada para interponer la acción de amparo es el gobernador, a quien presuntamente se le vulneró su derecho al debido proceso.
6. El agotamiento de la vía jurídica ordinaria
La Ley de Procedimientos Constitucionales establece en su artículo 12 que “la acción de amparo únicamente podrá incoarse cuando el acto contra el que se reclama no puede subsanarse dentro del respectivo procedimiento mediante otros recursos”. En el presente caso, la Autoridad Administrativa X, a través de una decisión de única instancia decidió́ destituir al funcionario e inhabilitarlo para el ejercicio de derechos y funciones publicas por 20 años. En este sentido, al ser la decisión administrativa la única instancia definitiva se agota la vía previa según lo dispuesto en el artículo 12 de mencionada Ley.
7. La forma y el plazo para la admisibilidad de la acción
Según el artículo 14 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, la demanda de amparo deberá contener:
“1) El nombre, edad, profesión u oficio y domicilio del demandante y, en su caso, los de quien gestione por él. Si el demandante fuere una persona jurídica, además de las referencias personales del apoderado, se expresará el nombre, naturaleza y domicilio de la entidad
2) La autoridad o funcionario demandado
3) El acto contra el que se reclama
4) El derecho protegido por la Constitución que se considere violado u obstaculizado en su ejercicio
5) Relación de las acciones u omisiones en que consiste la violación
6) Las referencias personales del tercero a quien benefició el acto reclamado, caso de que lo haya
7) El lugar y fecha del escrito, y firma del demandante o de quien lo hiciere a su ruego”
Finalmente, en El Salvador no existe un término o plazo para interponer la acción de amparo.
No obstante, según la jurisprudencia del tribunal, una vez agotados los recursos idóneos y eficaces de la jurisdicción ordinaria, el demandante tiene un plazo de un año para interponer la demanda de amparo. De lo contrario, si la demanda se presenta de manera extemporánea, se declara improcedente por falta de actualidad del agravio.
* Viviana Carolina Rodrigo Giubasso, estudiante de Derecho de la Universidad de los Andes (Colombia), apoyó al autor en una primera búsqueda sobre los aspectos procesales para resolver este caso con fundamento en la legislación salvadoreña.
Hay que tomar en cuenta que se trata de un cargo que tiene legitimación popular, y que, para separar a cualquier funcionario de elección popular en El Salvador, habría que cumplir con los requisitos constitucionales y legales previamente establecidos para ello.
A continuación habrá que comprobar si se ha incurrido en las causales constitucionales y legales de destitución o inhabilitación para dichos cargos; revisar cuáles son las sanciones y las penas accesorias preestablecidas en este tipo de supuestos; y respetar los principios y garantías del debido proceso, entre ellos, fundamentalmente, la garantía de ser juzgado por un juez natural, competente, independiente, imparcial y preestablecido por la ley; y el principio constitucional de legalidad, el derecho a recurrir, entre otros.
En El Salvador es prohibido, por disposición de la Ley de Partidos Políticos, el financiamiento de los partidos proveniente del crimen organizado. La infracción a esta disposición trae consigo una multa al partido político y no la destitución del funcionario electo. El Tribunal Supremo Electoral es la autoridad competente para conocer del caso e imponer la sanción correspondiente.
Esta prohibición legal y otras regulaciones normativas vinculadas con el financiamiento y las donaciones privadas a los partidos políticos surgió a raíz de los efectos de la sentencia de inconstitucionalidad por omisión (INC 43-2014, de 22 de agosto de 2014), en la cual se ordenó a la Asamblea Legislativa adoptar las medidas normativas correspondientes a fin de garantizar “la transparencia del origen y destino de los fondos con que los partidos políticos y sus candidatos financian su actividad y sus campañas.”
Para cumplir con estos objetivos, según la Sala, los partidos deben contar “con registros de los aportes privados, que contengan, al menos, la identidad de los aportantes y los montos aportados, así como el registro de gastos ordinarios y de campaña.”
La Sala determinó en su sentencia que el Órgano Legislativo estaba en la obligación de atender ciertos parámetros al momento de legislar sobre la materia, entre los cuales se mencionan los siguientes: “(i) la exigencia de presentar rendiciones de cuentas a un determinado organismo y a la población; (ii) la forma y contenido de esas rendiciones de cuentas, para permitir el análisis y comparación de la información; (iii) crear mecanismos adecuados de difusión y divulgación de la información contenida en las rendiciones de cuentas, pues no es suficiente con que estos datos se registren ni que la institución controladora acceda a ellos, verifique su legalidad y aplique las sanciones correspondientes; (iv) garantizar el derecho de acceso a la información a los ciudadanos, de manera efectiva, sencilla y oportuna; y (v) crear instrumentos de auditoría, de tal manera que se garantice la veracidad de la información reportada por los partidos.”
En cuanto al derecho de acceso a la información en materia de financiamiento externo de los partidos políticos, la Sala también determinó que el legislador debería regular disposiciones para controlar y asegurar: “(i) el origen y destino de los fondos con que los partidos y sus candidatos financian su actividad; (ii) las estructuras organizativas de los institutos políticos, que incluya una instancia cuya función contralora garantice la rendición de cuentas; (iii) la garantía de los ciudadanos de acceso a la información de interés público en poder de los partidos.”
Con el fin de cumplir la sentencia, el legislador introdujo reformas a la Ley de Partidos Políticos, entre las cuales incorporaron los parámetros dictados por la Sala, e incluso, estableció ciertas prohibiciones relacionadas con el financiamiento externo de los partidos políticos y de sus campañas electorales, determinando las sanciones respectivas por su incumplimiento, pero no se estableció como causal de destitución o de inhabilitación de los funcionarios electos, el que hubiesen utilizado en sus campañas fuentes de financiamiento prohibidas por la ley.
En el caso planteado se puede notar que la autoridad competente es una autoridad administrativa y no un funcionario judicial, tal como se exige en El Salvador; y que el procedimiento aplicado es de única instancia, sin posibilidad a ejercer el derecho a recurrir, que es parte esencial del debido proceso. Por lo tanto, el recurso de reposición ante la misma autoridad administrativa emisora del fallo no satisface plenamente la exigencia del derecho a recurrir ante un juez o tribunal superior, reconocido en el derecho interno e internacional.
Además, la decisión de destitución del cargo para el que fue electo soberanamente -que lleva consigo la inhabilitación por 20 años para participar en funciones públicas-, ha sido emitida por autoridad administrativa, en el contexto del procedimiento administrativo sancionador, y no en el marco de un proceso judicial con todas las garantías del debido proceso, tal como se exige en la Constitución de El Salvador, en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 14) y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 8).
En definitiva, en El Salvador sólo la autoridad judicial es la competente para determinar si procede o no la separación o inhabilitación del cargo de funcionarios de elección popular, por las causales y mediante los procedimientos previamente establecidas en la ley.
En el caso del Presidente de la República y de los Diputados de la Asamblea Legislativa o del Parlamento Centroamericano, las autoridades competentes son, en primera instancia, el Órgano Legislativo, mediante el procedimiento de antejuicio; y posteriormente, la Cámara Primera de lo Penal, si el dictamen de la Asamblea es favorable a la procedencia del juicio contra el funcionario infractor.
La Cámara, en el caso de dictar una sentencia condenatoria contra el funcionario infractor, puede aplicar sanciones o penas accesorias, entre las que se contemplan la inhabilitación de los derechos políticos durante el tiempo que dure el cumplimiento de la pena principal, la cual puede ser apelada ante la Sala de lo Civil e ir en casación al conocimiento y decisión de la Corte Suprema de Justicia como última instancia.
Habría que aclarar que en El Salvador este tipo de procedimientos no podría activarse por el único motivo de utilizar fondos donados provenientes del crimen organizado, ya que ello no constituye delito -en estricto sentido-, a menos que se compruebe algún tipo de relación delictiva del funcionario electo con el crimen organizado o su participación en hechos delictivos, en cuyo caso sí procedería el juzgamiento y la destitución del cargo e inhabilitación de sus derechos políticos, por una condena penal.
En el caso de los alcaldes municipales, las autoridades competentes para conocer y decidir son los jueces de primera instancia y los tribunales de sentencia; las Cámaras de Segunda Instancia conocen en apelación, y la Sala de lo Civil, en casación; pero al igual que en el caso de los demás funcionarios de elección popular, no pueden ser destituidos por el único motivo de utilizar fondos donados por el crimen organizado, ya que las sanciones previstas para estos casos por la ley, únicamente comprenden las de carácter pecuniario; pero al igual que en el caso de los otros funcionarios de elección popular, podrán ser juzgados, destituidos e inhabilitados en sus derechos políticos, si se establece la comisión de delitos.
Por lo tanto, en El Salvador no procede la destitución, separación o inhabilitación de funcionarios de elección popular por el uso de fondos provenientes del crimen organizado en las campañas electorales.
Ahora bien, si la destitución o inhabilitación del funcionario de elección popular -por utilizar fondos del crimen organizado- se decide por una autoridad administrativa, se transgrede con ello el marco constitucional y legal del país, ya que no es la autoridad competente en este tipo de casos, por lo que cualquier demanda de amparo, cumpliendo con los demás requisitos de forma, debería declararse admisible, incluso, con la adopción de una medida cautelar de reinstalo en el cargo mientras se tramita el proceso de amparo.
La sentencia en el proceso de amparo sería, por lo tanto, de carácter estimatoria por haberse vulnerado principios y derechos constitucionales, entre ellos: el derecho a optar a un cargo de elección popular, el principio de legalidad, el derecho a un juez natural y el derecho a recurrir.
En el supuesto que la autoridad administrativa hubiere procedido a la destitución e inhabilitación de un funcionario de elección popular en El Salvador, el efecto de la sentencia sería el reinstalo en el cargo para el que fue electo.
Constitución de la República.
Art. 72. “Los derechos políticos del ciudadano son:
1º Ejercer el sufragio;
2º Asociarse para constituir partidos políticos de acuerdo con la ley e ingresar a los ya constituidos;
3º Optar a cargos públicos cumpliendo con los requisitos que determinan esta Constitución y las leyes secundarias.”
Art. 74. “Los derechos de ciudadanía se suspenden por las causas siguientes:
1º Auto de prisión formal;
2º Enajenación mental;
3º Interdicción judicial;
4º Negarse a desempeñar, sin justa causa, un cargo de elección popular; en este caso, la suspensión durará todo el tiempo que debiera desempeñarse el cargo rehusado.”
Art. 75. “Pierden los derechos de ciudadano:
1º Los de conducta notoriamente viciada;
2º Los condenados por delito;
3º Los que compren o vendan votos en las elecciones;
4º Los que suscriban actas, proclamas o adhesiones para promover o apoyar la reelección o la continuación del Presidente de la República, o empleen medios directos encaminados a ese fin;
5º Los funcionarios, las autoridades y los agentes de éstas que coarten la libertad del sufragio.
En estos casos, los derechos de ciudadanía se recuperarán por rehabilitación expresa declarada por autoridad competente.”
Legislación secundaria.
Reformas a ley de partidos políticos.
A raíz de la sentencia de inconstitucionalidad por omisión INC 43-2014, se aprobaron las siguientes reformas a la Ley de Partidos Políticos:
“Art. 22. Son obligaciones de los partidos:
f. Llevar contabilidad formal y contar con una auditoría interna en los períodos de gestión conforme a sus estatutos, sobre el uso de su patrimonio propio, y de los fondos obtenidos del financiamiento público y privado;
k. Llevar un registro de miembros o afiliados, el cual deberá actualizarse periódicamente según sus estatutos partidarios y reglamentos
Información oficiosa.
Art. 24. Los partidos políticos tienen el deber de facilitar a la ciudadanía de manera oficiosa, mediante medios electrónicos o físicos, información sobre lo siguiente:
f. montos de financiamiento público y privado
Información a petición de parte.
Art. 24 A. los partidos políticos tienen el deber de facilitar a la ciudadanía que lo solicite, mediante medios electrónicos o físicos, información sobre lo siguiente:
a. Nombres de las personas naturales y jurídicas que realizan aportes al partido político ya sea en especie o efectivo, así como el monto de los mismos, siempre que, para el caso de las primeras, la suma aportada en un mismo año fiscal sea mayor a los cinco salarios mínimos mensuales del sector de la industria; y, para el caso de las segundas, la suma aportada sea superior a los diecisiete salarios antes referidos; y,
b. Informe sobre el uso o destino de los fondos obtenidos mediante la deuda pública y las donaciones privadas.
Las disposiciones contenidas en el presente capítulo y las del capítulo IV del título IV de la presente ley, referidas al financiamiento privado, serán de obligatorio cumplimiento para los candidatos no partidarios en lo que fueran aplicables.
Información confidencial
Art. 25. Será considerada información confidencial …
La información sobre los donantes, miembros, dirigentes y precandidatos a cargos de elección popular, que contenga datos personales sensibles, entendiendo por estos, aquellos que corresponden a una persona en lo referente al credo, religión, origen étnico, filiación o ideologías políticas, afiliación sindical, preferencias sexuales, salud física y mental, situación moral y familiar y otras informaciones íntimas de similar naturaleza o que pudieran afectar el derecho al honor, a la intimidad personal y familiar, y a la propia imagen o el entorno laboral de una persona.
Procedimiento.
Art. 26 C. cualquier ciudadano o ciudadana podrá presentarse a la unidad destinada para recibir solicitudes y proveer información de los partidos políticos, presentando solicitud por escrito la cual deberá contener como mínimo: identificación del solicitante por medio de sus generales, número y copia de su documento único de identidad; especificación de la información requerida y lugar o dirección electrónica para recibir notificaciones.
Los partidos políticos tendrán obligación de poner a disposición de la corte de cuentas, la información relativa a su financiamiento público, y a disposición del tribunal supremo electoral y del ministerio de hacienda la información relativa a su financiamiento público y privado a detalle, sin necesidad de que medie el consentimiento de los donantes al final de cada ejercicio fiscal, de igual manera se pondrá a disposición de la autoridad que lo solicite en el curso de una investigación judicial en cualquier momento que lo requiera
Financiamiento Privado.
Art. 63. Los partidos políticos podrán recibir financiamiento privado, proveniente de personas naturales o jurídicas, dentro de los límites y con arreglo a los requisitos y condiciones establecidas en la presente Ley, tales como:
a. Las cuotas y aportes o contribuciones en dinero de sus miembros afiliados;
b. El producto de las actividades de recaudación de fondos del partido político y los rendimientos procedentes de su propio patrimonio;
c. Los créditos que contraten;
d. Las donaciones y legados o asignaciones testamentarias que se hagan a su favor;
e. Cualquier aportación o contribución en dinero o especie que obtengan.
Montos y Registro.
Art. 64. Las contribuciones privadas solo pueden acreditarse a favor de los partidos políticos.
Toda contribución debe ser individualizada y quedar registrada en el momento de su recepción, mediante comprobante expedido por el partido político. Tales donaciones o contribuciones no podrán recibirse si son anónimas.
Toda actividad de recaudación de dineros para el partido político deberá ser reglamentada por éste, garantizando el principio de transparencia y publicidad. El tesorero deberá llevar un registro de las actividades de recaudación de fondos del partido.
Aportaciones en Períodos Ordinarios.
Art. 65. Los partidos políticos podrán recibir aportaciones económicas individuales de personas naturales o jurídicas, en un mismo año fiscal, hasta el dos por ciento del presupuesto del año anterior, aprobado por la Asamblea Legislativa al Tribunal Supremo Electoral.
Aportaciones en Años Pre Electorales.
Art. 66. Los partidos políticos, en el año anterior a cualquier elección, podrán recibir aportaciones económicas individuales de personas naturales o jurídicas en un mismo año fiscal, hasta el tres punto cinco por ciento del presupuesto especial extraordinario de elecciones, aprobado por la Asamblea Legislativa al Tribunal Supremo Electoral, en la elección anterior del mismo tipo.
Se entenderá por año pre electoral, aquel anterior a la celebración de cualquier tipo de elección.
Fuentes Prohibidas de Financiamiento.
Art. 67. Los partidos políticos no pueden recibir contribuciones de:
a. Cualquier entidad de derecho público o empresa de propiedad del Estado o con participación de éste;
b. Instituciones religiosas de cualquier denominación;
c. Partidos políticos y agencias de gobiernos extranjeros;
d. Gremios y sindicatos;
e. Personas naturales que se encuentren cumpliendo sentencias por delitos de corrupción, o cualquiera de los establecidos en la Ley Contra el Lavado de Dinero y de Activos, y en la Ley Contra el Crimen Organizado y Delitos de Realización Compleja.
Otras Prohibiciones.
Art. 68.-En el financiamiento privado se observarán además las reglas siguientes:
a. Es prohibido a las empresas utilizar a sus empleados para realizar donaciones impuestas por sus superiores;
b. No pueden donar las personas naturales y jurídicas vinculadas a actividades de juegos de azar, aunque se encuentren legalmente registradas y cumplan con sus deberes fiscales;
c. Quienes contribuyan con los partidos políticos deben estar solventes de sus obligaciones tributarias hasta el año anterior en que realicen la aportación.
Infracciones Graves.
Art. 71. Constituyen infracciones graves las siguientes:
a. Incumplir la obligación de llevar contabilidad formal y contar con una auditoría interna en los períodos de gestión conforme a su estatuto;
f. Incumplir los límites al financiamiento privado establecidos en la presente Ley;
g. No reintegrar el anticipo de la deuda política en los casos y en los plazos que establece la presente Ley;
h. Aceptar contribuciones de fuentes prohibidas en la presente Ley.
Sanciones para las Infracciones Graves.
Art. 73. El partido político que incurra en cualquiera de las infracciones graves, será sancionado con multa de quince a cincuenta y cinco salarios mínimos mensuales vigente para el sector comercio y servicios, debiendo además corregir la infracción en un periodo no mayor de quince días.
Inicio del Procedimiento
Art. 74. El procedimiento para sancionar las infracciones a la presente Ley, se iniciará de oficio por el Tribunal Supremo Electoral, por denuncia del Fiscal Electoral, de un partido legalmente inscrito, de sus miembros afiliados, o de la Junta de Vigilancia Electoral.
Debido Proceso.
Art 75. En todos los procedimientos sancionatorios que se tramiten conforme a la presente Ley, se respetarán los derechos fundamentales, así como el debido proceso establecido en la Constitución y el derecho común.
Todas las resoluciones que pronuncie el Tribunal en cualquier proceso sancionatorio, deberán notificarse dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a su resolución.
Revisión.
Art. 83. De la resolución que emita el Tribunal, solo podrá interponerse recurso de revisión, dentro de los tres días siguientes a la notificación respectiva. El recurso de revisión deberá ser resuelto por el Tribunal en un plazo no mayor a diez días hábiles.”
NOTA DE INCONSTITUCIONALIDAD (Decreto de reformas a la Ley de Partidos Políticos)
La Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, por medio de sentencia No. 43-2013, publicada en el Diario Oficial No. 160, t. 404, del 1 de septiembre de 2014, declara que existe la inconstitucionalidad por omisión alegada por los demandantes porque la Asamblea Legislativa ha diferido el cumplimiento del mandato constitucional contenido, por un lado, en los arts. 2 inc. 1° frase 2ª y 6 Cn. y, por el otros, en los arts. 72 Ord. 3° y 79 inc. 3° Cn., todos ellos relacionados con el art. 85 inc. 2° frase 2ª Cn., y por no haber emitido una ley o no haber hecho las reformas pertinentes mediante los cuales se dé cumplimiento a los mandatos derivados del derecho de acceso a la información y de los principios de transparencia y de democracia interna de los partidos políticos. el art. 24 literal “f”. fue reformado posteriormente por el Decreto Legislativo 843/14, el art. 37. fue sustituido totalmente por el Decreto Legislativo 928/15.
Jurisprudencia constitucional.
Inconstitucionalidad por omisión del legislador. (Inc. 43-2013, de 22 de agosto de 2014)
La Sala delo Constitucional recibió una demanda de inconstitucionalidad por omisión del legislador en materias relacionadas con la transparencia y rendición de cuentas de los partidos políticos, y con el derecho de acceso a la información pública de los ciudadanos.
En la sentencia, se abordaron diferentes temas relacionados con los partidos políticos y con su régimen económico financiero, el patrimonio y financiamiento de los partidos, especialmente el financiamiento privado, las fuentes prohibidas de financiamiento y otros temas, que por ser de interés público tienen trascendencia constitucional. Se establecieron ciertos parámetros para legislar conforme a la Constitución, especialmente para el control y rendición de cuentas de las donaciones privadas y de los gastos de campaña y de funcionamiento de los partidos.
La Sala tomó en consideración las disposiciones de la Ley de Partidos Políticos que regulan las reglas pertinentes para el funcionamiento de los partidos, el manejo de sus fondos y la rendición de cuentas de ellos, y sostuvo en diferentes apartados de la sentencia, lo siguiente:
En cuanto al derecho de acceso a la información:
“El carácter de derecho fundamental del acceso a la información propicia el afianzamiento de democracias transparentes y efectivas, facilita la rendición de cuentas y genera un debate público permanente, sólido e informado. Este nivel de contraloría ciudadana sobre el quehacer de los partidos políticos incentiva a estos a utilizar sus recursos efectivamente y reduce los espacios para la corrupción.”
En cuanto a la rendición de cuentas, sostuvo que ésta, “es uno de los pilares que sostienen cualquier relación de representación, sea esta privada o pública. El concepto está relacionado con la responsabilidad de quien administra en nombre de otros y, por lo tanto, está sujeto a un control de sus actos. Rendición de cuentas, responsabilidad y control son elementos centrales de las democracias modernas basadas en la idea de representación. Se trata de un deber esencial de quien gestiona asuntos de terceros o pretende hacerlo. La rendición de cuentas permite controlar, analizar y valorar una acción, a fin de aprobar o no lo actuado, especialmente si hay un interés público que proteger. “
Para la Sala, la rendición de cuentas de las personas jurídicas en general, “está regulada como una obligación de las autoridades hacia los miembros de la sociedad o asociación de que se trate. La legislación establece que las rendiciones de cuentas en materia económica (ej., los balances y estados contables) deben registrarse y hasta en algunos casos publicarse, para dejar a salvo los derechos de terceros posiblemente afectados.”
Se sostuvo también que: “A mayor responsabilidad pública, mayores son las obligaciones. Si esta idea se proyecta al campo de los partidos políticos, se podrá concluir sin mayor dificultad que este deber ha de centrarse no solo en la relación que existe entre las autoridades partidarias y los miembros del partido, sino también entre dichas autoridades y el resto del cuerpo electoral y, más en general, con la población.
Los partidos políticos son instituciones u organizaciones fundamentales para la democracia representativa. Esta relevancia debe impulsar la búsqueda de transparencia, como una estrategia clave en la lucha contra la corrupción, en lugar de acentuar una respuesta sancionatoria. La complejidad del concepto de transparencia es manifiesto.
La transparencia partidaria exige estándares de integridad en la acción política, la cual comienza por la publicidad y la facilitación del acceso a la información, pero no como fines en sí mismos, sino como herramientas indispensables para el ejercicio del control de legalidad, la auditoría económica y la puesta en marcha de la responsabilidad política.”
En materia de manejo de fondos públicos y privados por parte de los partidos políticos, según la Sala, “la transparencia contribuye a mejorar la calidad del proceso democrático ya que optimiza la calidad de la información del elector, facilita la identificación de vinculaciones entre políticos y sectores de interés, genera incentivos para evitar conductas corruptas o, por lo menos, aumenta el costo o el riesgo que traen aparejados los actos de corrupción, permite la verificación del cumplimiento de las normas sobre financiamiento, tiende a evitar la desviación de fondos públicos a favor del partido de gobierno, incentiva el control recíproco de los partidos políticos y brinda insumos y parámetros para la evaluación de las decisiones de los funcionarios, una vez que han sido electos.”
Para la Sala, al momento de discutirse la legislación respectiva, la Asamblea Legislativa deberá tomar en cuenta los siguientes parámetros: “(i) la exigencia de presentar rendiciones de cuentas a un determinado organismo y a la población; (ii) la forma y contenido de esas rendiciones de cuentas, para permitir el análisis y comparación de la información; (iii) crear mecanismos adecuados de difusión y divulgación de la información contenida en las rendiciones de cuentas, pues no es suficiente con que estos datos se registren ni que la institución controladora acceda a ellos, verifique su legalidad y aplique las sanciones correspondientes; (iv) garantizar el derecho de acceso a la información a los ciudadanos, de manera efectiva, sencilla y oportuna; (v) crear instrumentos de auditoría, de tal manera que se garantice la veracidad de la información reportada por los partidos.”
Es necesario, para la Sala, que el Legislativo regule la transparencia del origen y destino de los fondos con que los partidos políticos y sus candidatos financian su actividad y sus campañas.
La publicidad y acceso a esta información, siempre que fuere completa y oportuna, “posibilita el “voto informado” del ciudadano, y permite verificar la coherencia del discurso de los candidatos y la verdadera intención de las medidas de gobierno en caso de resultar electo.”
En relación con las reglas sobre el financiamiento de la política, la Sala sostuvo que éstas no tienen por finalidad debilitar a los partidos políticos, “sino aplicar los principios de orden, racionalidad y transparencia en el manejo de fondos, que incluyen importantes sumas de dinero provenientes del presupuesto público y de los donantes privados. Para ello es conveniente que los partidos adecuen sus estructuras organizativas en cuanto a los procesos de decisión, ejecución y control interno de las decisiones financieras.”
Finalmente, la Sala expresa que: “En una sociedad democrática, un adecuado sistema de control interno requiere la fijación de una serie de normas y procedimientos para asegurar la transparencia y corrección en el manejo de fondos, así como la correcta contabilización de esos movimientos y la organización de un sistema confiable de soporte de información que respalde cada movimiento. El sistema de control interno debería prever también la existencia de una instancia cuya función específica sea el control y auditoría. Los partidos deben organizar sus sistemas contables y de información, de manera tal que tanto la autoridad pública, como la ciudadanía, puedan acceder a la información pública. Con vistas a la transparencia que debe orientar el manejo económico de los partidos, tanto en su funcionamiento ordinario como en lo relativo a las campañas electorales, debe organizarse un sistema de información y registro que permita a aquellos no sólo cumplir de manera ágil, completa y veraz con las presentaciones periódicas que se exijan, sino también disponer de todos los datos que pudieran ser necesarios para ofrecer un cuadro aún más completo de su situación y gestión económico-financiera.”
Para cumplir con estos objetivos, los partidos han de contar, “con registros de los aportes privados, que contengan, al menos, la identidad de los aportantes y los montos aportados, así como el registro de gastos ordinarios y de campaña; todo ello a fin de garantizar la transparencia y la rendición de cuentas, en consonancia con lo que esta Sala afirmó en las sentencias de 29-VII2010 y de 24-X-2011, Incs. 61-2009 y 10-2011.”
En consecuencia, la Sala declaró la inconstitucionalidad por omisión alegada por los demandantes, porque la Asamblea Legislativa ha diferido el cumplimiento del mandato constitucional contenido, por un lado, en los arts. 2 inc. 1° frase 2ª y 6 Cn. y, por el otros, en los arts. 72 ord. 3° y 79 inc. 3° Cn., todos ellos relacionados con el art. 85 inc. 2° frase 2a Cn., y no haber emitido una ley o no haber hecho las reformas pertinentes mediante los cuales se dé cumplimiento a los mandatos derivados del derecho de acceso a la información y de los principios de transparencia y de democracia interna de los partidos políticos.
Entre los efectos de la sentencia, la Sala determinó que la Asamblea Legislativa deberá emitir, en el plazo de dos meses, las reformas pertinentes que incluyan las consideraciones de la sentencia, entre ellas los siguientes parámetros a ser tomados en cuenta en la legislación: Relativos al derecho de acceso a la información que tienen los ciudadanos frente a los partidos políticos: “(i) el origen y destino de los fondos con que los partidos y sus candidatos financian su actividad; (ii) las estructuras organizativas de los institutos políticos, que incluya una instancia cuya función contralora garantice la rendición de cuentas; (iii) la garantía de los ciudadanos de acceso a la información de interés público en poder de los partidos.”
Solución México caso 3
Curso virtual de DDHH – Caso 3
Derechos políticos y derecho al debido proceso
Resolución procesales* y solución de fondo
México
Realizado por: Juan Carlos Arjona Estévez
1. Tipo de acción
En este caso se trata de una acción de amparo indirecto, según lo señala el numeral 3 del artículo 107 de la Ley de Amparo, la cual procede “[…] contra actos, omisiones o resoluciones provenientes de un procedimiento administrativo seguido en forma de juicio, siempre que se trate de: a) la resolución definitiva por violaciones cometidas en la misma resolución o durante el procedimiento si por virtud de estas últimas hubiere quedado sin defensa el quejoso, trascendiendo al resultado de la resolución […]”.
2. La competencia del Tribunal o Corte para conocer el caso
Le corresponde conocer el caso al juzgado de distrito del lugar en que se ejecute la decisión, según lo disponen los artículos 35 y 37 de la Ley de Amparo y los artículos 103 y 107 de la Constitución Política.
3. El reclamante
El gobernador destituido e inhabilitado por la decisión administrativa que lo sancionó, pues es el titular de un derecho individual que se ve afectado de manera directa por el acto reclamado.
4. El objeto del amparo o tutela constitucional
En el presente caso los derechos alegados objeto de tutela constitucional son el debido proceso y los derechos políticos, que se encuentranconsagrados en los artículos 35, fracciones II y VI; artículo 3,6, fracción IV; artículo 14, y 108 a 114 de la Constitución Política.
5. La legitimación del demandante
En virtud del artículo 107 de la Constitución Política es el gobernador sancionado el agraviado, pues es el titular del derecho subjetivo reconocido por la Constitución y que se afecta de manera personal y directa por la decisión de la autoridad administrativa.
6. El agotamiento de la vía jurídica ordinaria
De acuerdo con el numeral 3 inciso a del art. 107 de la Constitución Política no es necesario agotar previamente los recursos ordinarios con el fin de que proceda la acción de amparo indirecto, teniendo en cuenta que se trata de una decisión administrativa en la que durante el proceso se vulnero el debido proceso del gobernador destituido.
7. La forma y el plazo para la admisibilidad de la acción
De acuerdo con los arts. 17, 18 y 108 de la Ley de Amparo, la solicitud debe hacerse por escrito o por medios electrónicos, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la notificación al gobernador del acto que reclama.
Asimismo, el artículo 112 de la Ley de Amparo señala que dentro del plazo de 24 horas contado desde la presentación de la demanda el órgano jurisdiccional deberá resolver si la admite, desecha o previene al reclamante para que la aclare.
* Sara María Ortiz Lozano, estudiante de Derecho de la Universidad de los Andes (Colombia), apoyó al autor en una primera búsqueda sobre los aspectos procesales para resolver este caso con fundamento en la legislación mexicana.
Los derechos políticos
Un ciudadano X fue electo de forma democrática y ocupó el cargo de gobernador. La Autoridad Administrativa X destituyó al gobernador y lo inhabilitó para el ejercicio de derechos y funciones públicas por 20 años, por fomentar o ejecutar actos para la subsistencia de una organización criminal. El depuesto gobernador señala que sus derechos políticos, en particular el de ser elegido y ocupar un cargo de elección popular se violentó al ser removido de su encargo por una decisión de un órgano de naturaleza administrativa.
El Derecho al Debido Proceso
El ciudadano, en ejercicio de sus derechos electorales, obtuvo el cargo de gobernador electo de forma democrática y ocupó el cargo. La Autoridad Administrativa lo destituyó, a través de un proceso administrativo de una sola instancia, lo sancionó además con una inhabilitación de 20 años. El ciudadano utilizó el único recurso procedente, que es el de reposición, el cual fue resuelto por el mismo funcionario de la Autoridad Administrativa, quien confirmó su primera decisión.
Recurso judicial para defender los derechos políticos y al debido proceso
El ciudadano y exgobernador presentó una demanda para iniciar un juicio de amparo ante la decisión de la autoridad administrativa que ordenó la destitución de su cargo, por violentar su derecho al debido proceso con relación al ejercicio de sus derechos políticos. El amparo que presentó es uno indirecto con base en los artículos 103, fracción de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 107, fracción I de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
II. 1 Derechos políticos y al debido proceso
Derechos Políticos en la Constitución mexicana strictu sensu
Los artículos 35, fracciones II y VI, y 36, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reconocen el derecho a ser votado para cargos de elección popular.
Derecho al Debido Proceso en la Constitución mexicana strictu sensu
Los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen los principios vinculados al debido proceso y a la seguridad jurídica, a los cuales se suman en caso de juicios de índole penal, los derechos reconocidos en los artículos 20 y 23, que tienen que ver con las garantías judiciales en dicha materia. En el artículo 14 constitucional se establece que nadie puede ser afectado en sus derechos sin previamente se le haya vencido en juicio, ante tribunales previamente establecidos y leyes expedidas con anterioridad. En el artículo 16 constitucional se impone a la autoridad la obligación de fundar y motivar sus actuaciones.
Inmunidades y procedimientos de responsabilidad de servidores públicos
En los artículos 108 al 114 constitucionales se regula los procedimientos de responsabilidad de servidores públicos, a la par que se reconocen las inmunidades de ciertos funcionarios.
Interpretación de las normas constitucionales por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y ampliación del contenido de los derechos humanos a través de ésta
El artículo 94 de la Constitución Mexicana, y los artículos 215, 216, y 217 de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen el carácter obligatorio de la jurisprudencia del Poder Judicial de la Federación, sea que se establezca por “reiteración de criterios, por contradicción de tesis [o] por sustitución”.
Para el caso de análisis, son aplicables los criterios del Poder Judicial de la Federación, 1a./J. 44/2004 (Declaración de procedencia. Los efectos y consecuencias derivados de dicho procedimiento no son susceptibles de suspenderse en el juicio de amparo indirecto), P. LXVIII/2004 (Declaración de procedencia (desafuero). Objeto y efectos de la resolución de la cámara de diputados en el procedimiento seguido en contra de los servidores públicos señalados en el primer párrafo del artículo 111 de la constitución federal), y I.1o.P.41 P del Primer Tribunal Colegiado en Materia Penal del Primer Circuito (Orden de aprehensión contra un gobernador con licencia temporal por delitos que ameritan prisión preventiva oficiosa. Mientras dura dicho permiso, aquél no goza de inmunidad procesal o fuero constitucional, por lo que procede negar la suspensión provisional en el amparo promovido en su contra, aun cuando alegue que aquélla es un acto ostensiblemente inconstitucional).
Bloque de constitucionalidad en materia de derechos humanos y la ampliación del contenido de los derechos humanos a través de ésta
En los Estados Unidos Mexicanos se establece la figura de bloque de constitucionalidad en el artículo 1 constitucional con el propósito de dar jerarquía constitucional a los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales, dar un mandato para que las autoridades interpreten los derechos humanos de la Constitución y los de los tratados internacionales, y sirve como cláusula de apertura para integrar nuevos derechos humanos a ser protegidos a nivel constitucional.
En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.
Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.
En 2014, la Suprema Corte de Justicia de México emitió la tesis jurisprudencial P./J. 20/2014 en la que indica que las “normas de derechos humanos, independientemente de su fuente [constitucional o internacional], no se relacionan en términos jerárquicos”, y como consecuencia existe una “ampliación del catálogo de derechos humanos previsto dentro de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, que sirve como parámetro de control de regularidad constitucional. Es importante resaltar que también se precisó que en caso de exista una “restricción expresa al ejercicio de los derechos humanos [en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las autoridades deberán] estar a lo que indica la norma constitucional”.
Adicionalmente, en ese mismo año, la Suprema Corte de Justicia de la Nación precisó en su tesis jurisprudencial P./J. 21/2014 que la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) emanada de su función contenciosa es vinculante para las autoridades judiciales del Estado mexicano, sin embargo su aplicabilidad a los casos concretos está supeditada, a que “el precedente al caso específico debe determinarse con base en la verificación de la existencia de las mismas razones que motivaron el pronunciamiento [por parte de la Corte Interamericana de Derechos Humanos]”, y se debe buscar la armonización de la jurisprudencia interamericana con la nacional, y sólo excepcionalmente decantar por unos y otros criterios si son más favorecedores a la protección de los derechos humanos.
No obstante lo anterior, en el 2015, la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó en la tesis aislada P. XVI/2015 que las decisiones de la Corte IDH, para ser vinculantes, debe existir correspondencia “entre los derechos humanos que estimó vulnerados la Corte Interamericana de Derechos Humanos, con los reconocidos por la Constitución General de la República o los tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano y que, por tanto, se comprometió a respetar. En el entendido de que, si alguno de los deberes del fallo implica desconocer una restricción constitucional, ésta deberá prevalecer, en términos de la jurisprudencia”.
Por lo que respecta al carácter vinculante de los criterios emanados de las opiniones consultivas de la Corte IDH, existe una tesis aislada de un Tribunal Colegiado de Circuito ((I Región) 8o.1 CS (10a.)) que señaló que éstas tienen un carácter orientador.
En ese mismo sentido, otro Tribunal Colegiado de Circuito (XXVII.3o.6 CS (10a.)) estableció en un criterio aislado el carácter orientador de los “principios y prácticas del derecho internacional de carácter no vinculante previstos en instrumentos, declaraciones, proclamas, normas uniformes, directrices y recomendaciones aceptados por la mayoría de los Estados”, es decir el soft law.
Los derechos políticos en la Constitución ampliada
Los artículos 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) reconocen el derecho a ser elegidos para cargos de elección popular. En el caso de la CADH, se autoriza a los Estados la posibilidad el ejercicio de dicho derecho, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal. La Corte IDH analizó el contenido del artículo 23.2 con relación a la regulación/restricción de los derechos político-electorales en los casos Castañeda Gutman contra México y López Mendoza contra Venezuela, e indicó en el segundo de ellos que las restricciones permitidas a los derechos políticos solo pueden ser las referidas en esa disposición convencional. En la Observación General 25 del Comité de Derechos Humanos se resalta que los derechos políticos, incluido el derecho a ser elegido para cargos de elección popular, no podrán negarse excepto que esté previsto en la legislación y sus limitaciones sean razonables y objetivas.
El derecho al debido proceso en la Constitución ampliada
Los artículos 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 8 de la CADH reconocen el derecho al debido proceso, en los que se reconocen los siguientes principios: Todas las personas son iguales ante la justicia; toda persona tiene derecho a que se le juzgue por un tribunal competente, independiente e imparcial establecido con anterioridad; Toda persona declarada culpable de algún delito tiene derecho a someter a revisión dicha decisión ante un tribunal superior.
La Corte IDH señaló en el caso López Mendoza contra Venezuela que los órganos administrativos que realicen funciones de naturaleza materialmente jurisdiccional deben de respetar las garantías del debido proceso, independientemente que la sanción sea de naturaleza administrativa o penal.
El Comité de Derechos Humanos en su Observación General No. 32 (El derecho a un juicio imparcial y a la igualdad ante los tribunales y cortes de justicia) recopiló los criterios que a través de casos concretos y revisión de informes periódicos venía analizando. En este documento, se abordan los temas sobre independencia, imparcialidad y posibilidad de recurrir el fallo ante autoridad superior.
Sistema especializado para la determinación de responsabilidades administrativas y penales de altos funcionarios del Estado
En los artículos 108 al 114 constitucionales se regula los procedimientos de responsabilidad de servidores públicos, a la par que se reconocen las inmunidades de ciertos funcionarios públicos, particularmente los democráticamente electos, que para su destitución o remoción del cargo tendrán que llevarse a cabo juicios políticos y de procedencia según sea el caso.
No obstante lo anterior, de las disposiciones antes mencionadas, surge la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, la Ley General de Responsabilidades Administrativas, y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. En dicho mecanismo se establece sanciones administrativas no graves atendidas ante la autoridad administrativa llevado en forma de juicio, con sanciones proporcionales a las infracciones cometidas, y sanciones administrativas graves tramitadas ante una autoridad jurisdiccional con penas proporcionales, sin embargo, ninguna de ellas atiende a destitución de funcionarios públicos democráticamente electos en las urnas.
II. 2 Análisis de las presuntas violaciones de los derechos políticos y al debido proceso.
Los derechos políticos del Ex Gobernador.
Los artículos 35, fracciones II y VI, y 36, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reconocen el derecho a ser votado para cargos de elección popular. El contenido de este derecho se ve ampliado en los artículos 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 23 de la CADH, en particular, la CADH autoriza a los Estados la posibilidad de limitar el ejercicio de los derechos electorales por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.
Al analizar la Corte IDH el contenido del artículo 23.2 de la CADH, en su resolución del caso Castañeda, se determinó que “la disposición que señala las causales por las cuales se puede restringir el uso de los derechos del párrafo 1 tiene como propósito único … evitar la posibilidad de discriminación contra individuos en el ejercicio de sus derechos políticos”. Asimismo, el tribunal internacional señaló que para poder ejercer los derechos políticos establecidos en el artículo 23.1 de la CADH, los Estados deben estar en posibilidad de regular este derecho, más allá de lo establecido en el artículo 23.2, porque se deben establecer un número de condiciones y formalidades para que sea posible ejercer el derecho a votar y ser votado. Sin embargo, en la sentencia López Mendoza contra Venezuela, la Corte IDH precisó que la restricción a los derechos políticos derivada de una sanción sólo es permitida si deriva de una condena firme derivada de un proceso penal.
Por su parte el Comité de Derechos Humanos indicó en la Observación General 25, que, los derechos políticos, incluido el derecho a ser elegido para cargos de elección popular, no podrán negarse excepto que esté previsto en la legislación y será razonables y objetivos, sin establecer limitaciones específicas.
Los artículos 108 a 114 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos desarrolla todo un proceso para determinar responsabilidades de los servidores públicos y particulares vinculados con faltas administrativas graves o hechos de corrupción y patrimonial del Estado. En el artículo 108 constitucional se establece que los ejecutivos de las entidades federativas -gobernadores- pueden ser declarados responsables por violaciones a esta Constitución y a las leyes federales, así como por el manejo y aplicación indebidos de fondos y recursos federales. En el siguiente artículo -109- se determina que se podrá imponer mediante juicio político a gobernadores la sanción de destitución e inhabilitación, a la vez que se indica que la comisión de delitos vinculados a actos de corrupción será sancionada por la ley penal. También se indica que los servidores públicos pueden ser sancionados administrativamente, y las penas pueden incluir la destitución e inhabilitación del cargo. En los artículos 110 y 111 se determina el procedimiento previo a seguir.
El desarrollo constitucional de mecanismos políticos de procedencia para la determinación de responsabilidades administrativas y/o penales de servidores públicos en altos cargos en el poder ejecutivo, legislativo, judicial y de organismos autónomos, surge como un mecanismo de control político de quien ostenta las herramientas de seguridad y justicia en un Estado, lo que le impide de forma inmediata iniciar imputaciones de carácter penal o administrativo por el riesgo de que lo haga con la sola intención de atacar políticamente a sus adversarios. Esto se ha venido a denominar inmunidad relativa durante el encargo público.
Una vez autorizada la procedencia del juicio, las instancias de procuración de justicia penal podrán iniciar las investigaciones/imputaciones en contra de los servidores públicos, los cuales ya han sido destituidos de su cargo para efectos de no usar su posición como servidor público para defenderse. En otros casos, los mecanismos políticos antes mencionados sólo autorizan a los organismos de investigación administrativa o penal, continuar con sus actuaciones para en caso de encontrar responsabilidad del servidor público, en el caso de la materia administrativa, sancionarla, y en el caso de los órganos de procuración de justicia, imputar la conducta ante los juzgados penales.
El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las tesis P. LXVIII/2004 y 1a./J. 44/2004 aclaró en un sistema anterior, pero similar al actual, la forma en que opera la declaración de procedencia, y consiste en indicar que la Cámara de Diputados en ese supuesto solo tiene la facultad de “desaforar” al servidor público para que pueda ser juzgada la persona, pero su determinación no presume ni determina la responsabilidad penal del servidor público involucrado. Es de resaltar que el máximo tribunal indicó que dicho acto de autoridad no puede ser cuestionado mediante el juicio de amparo indirecto.
En el caso que nos ocupa, no existe ningún impedimento constitucional e internacional, que impida establecer limitaciones al ejercicio de los derechos políticos, aun en los supuestos en los que la persona haya sido democráticamente electa e inclusive con un porcentaje elevado de simpatizantes. El único requisito que sería aplicable en este caso es que las causales por las que puede ser destituida e inhabilitada estén previamente definidas de forma clara y precisa (principio de legalidad), y que se le garantice un debido proceso (leyes y tribunales previamente establecidos), sin que necesariamente en todos los supuestos implique que se conduzca ante autoridades jurisdiccionales strictu sensu.
Derecho al Debido Proceso del Ex Gobernador.
Los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen los principios vinculados al debido proceso y a la seguridad jurídica, a los cuales se suman en caso de juicios de índole penal, los derechos reconocidos en los artículos 20 y 23, que tienen que ver con las garantías judiciales en dicha materia. En el artículo 14 constitucional se establece que nadie puede ser afectado en sus derechos sin que previamente se le haya vencido en juicio, ante tribunales previamente establecidos y leyes expedidas con anterioridad. En el artículo 16 constitucional se impone a la autoridad la obligación de fundar y motivar sus actuaciones.
Los artículos 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos reconocen el derecho al debido proceso, en los que se reconocen los siguientes principios: Todas las personas son iguales ante la justicia; toda persona tiene derecho a que se le juzgue por un tribunal competente, independiente e imparcial establecido con anterioridad; Toda persona declarada culpable de algún delito tiene derecho a someter a revisión dicha decisión ante un tribunal superior.
El Comité de Derechos Humanos en su Observación General No. 32 (El derecho a un juicio imparcial y a la igualdad ante los tribunales y cortes de justicia), recopiló los criterios que a través de casos concretos y revisión de informes periódicos venía analizando. En este documento, se abordan los temas sobre independencia, imparcialidad y posibilidad de recurrir el fallo ante autoridad superior.
En esa Observación General se detalla que el derecho a apelar una decisión debe ser ante un tribunal -en este caso autoridad- superior, con facultades de revisar todo lo actuado en la instancia inferior. Asimismo, la revisión de un fallo condenatorio sólo es efectiva si la persona declarada responsable puede acceder al dictamen debidamente motivado, y por escrito ante la autoridad que resolvió, y que pueda presentar dichos documentos ante el tribunal de apelación. Si bien este criterio del Comité de Derechos Humanos omite aclarar si la autoridad revisora debe ser diferente a la que resuelve, esto se extrae del contexto de que el tribunal de apelación podrá exigir la modificación de la decisión emitida.
El Sistema Nacional Anticorrupción, compuesto por los artículos 108 a 114 constitucionales, la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción; la Ley General de Responsabilidades Administrativas, y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, establece un mecanismo dual de carácter sancionatorio, el primero de índole administrativo enfocado a faltas no graves, y el segundo de índole jurisdiccional dirigido a conocer las faltas graves sin limitación a que esos hechos puedan ser llevados ante las instancias de justicia penal. No obstante lo anterior, dicho sistema no es aplicable para autoridades democráticamente electas, para los que aplican los juicios políticos y de procedencia para que una vez destituidos de sus encargos puedan ser sujetos a procesos penales.
En el caso que nos ocupa, la destitución e inhabilitación por un periodo prolongado de tiempo de una persona en funciones en el cargo de gobernador, tramitado ante una autoridad netamente administrativa, y sin un recurso de apelación, sino solo un mecanismo de revisión realizado por la misma autoridad que resolvió en primera instancia vulnera el derecho al debido proceso.
III. 1 La decisión sobre la procedibilidad de la demanda de amparo indirecto es la siguiente:
Con fundamento en los artículos 103 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 107, fracción III, incido a) de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que lo que se está contraviniendo son actos, omisiones y la resolución proveniente de un procedimiento administrativo seguido en forma de juicio, que deja sin defensa al exgobernador.
III. 2 La destitución y la inhabilitación como limitación a los derechos políticos, en particular el derecho a ser electo y estar en funciones como Gobernador.
Con base en los artículos 35, fracciones II y VI, 36, fracción IV, 108 a 114 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y 23 de la CADH, el caso Castañeda Gutman, y la Observación General No. 25 del Comité de Derechos Humanos, se determina que los derechos políticos electorales si permiten una regulación más amplia que la definida en el artículo 23.2 de la CADH siempre que cumpla con el principio de legalidad, por lo que la justicia no ampara ni protege contra los procedimientos administrativos que haya lugar, inclusive en aquellos que impongan sanciones como la destitución o la inhabilitación.
III. 3 La sustanciación del procedimiento sancionatorio ante instancias administrativas y no jurisdiccionales, y la inexistencia de un recurso de apelación.
Con base en los artículos 14, 16, 108 a 114 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y 8 de la CADH, y la Observación General 32, se ampara y protege al exgobernador en razón de que la gravedad de los hechos imputados y las sanciones establecidas son de tal magnitud que deben de llevarse bajo los estándares mínimos de un debido proceso, entre éstos que sea una autoridad jurisdiccional distinta a la que investiga, la que determine las sanciones, y la posibilidad de recurrir el fallo ante un juez/a superior. En el caso de estudio, se destituyó a un gobernador y se le inhabilitó de las funciones públicas hasta por 20 años, sin incluso seguir los procedimientos constitucionales requeridos para ser juzgado.
Solución Perú caso 3
Curso virtual de DDHH – Caso 3
Derechos políticos y derecho al debido proceso
Aspectos procesales* y solución de fondo
Perú
Realizado por: César Rodrigo Landa Arroyo
1. Tipo de acción
El artículo 200.2 de la Constitución de 1993 establece el amparo como una acción que “procede contra el hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los demás derechos reconocidos por la Constitución”. En este caso, la Autoridad Administrativa X destituyó e inhabilitó al gobernador mediante una acción disciplinaria, la cual está siendo demandada mediante la acción de amparo presentada por el Gobernador ante el juez de amparo.
2. La competencia del Tribunal o Corte para conocer el caso
La competencia se otorga a los Jueces Civiles en primera instancia, a las Salas Civiles en segunda instancia y al Tribunal Constitucional en última instancia, como lo establece el artículo 51 del Código Procesal Constitucional. En este caso, el Juez Civil, como juez de amparo en primera instancia, es competente para decidir como primera instancia la acción interpuesta por el Gobernador contra la decisión de la Autoridad Administrativa X.
3. El reclamante
El gobernador como ciudadano del Estado Y, quien fue elegido con la mayor votación.
4. El objeto de la demanda de inconstitucionalidad
La acción de amparo se establece como una garantía constitucional orientada a defender los derechos constitucionales vulnerados por cualquier persona, funcionario o autoridad. En este caso, el artículo 31 constitucional establece el derecho político de los ciudadanos a ser elegidos, el cual a su vez está protegido por la acción de amparo, lo cual representa el objeto del amparo demandado por el gobernador.
5. La legitimación del demandante
En aplicación del artículo 200.2 de la Constitución de 1993 y el artículo 39 del Código Procesal Constitucional (Ley 28237), el gobernador como afectado “es la persona legitimada para interponer el proceso de amparo”.
6. El agotamiento de la vía jurídica ordinaria
El gobernador fue destituido e inhabilitado para el ejercicio de derechos y funciones públicas por 20 años por orden de la Autoridad Administrativa X en única instancia, de tal manera que, al ser la decisión administrativa la única instancia definitiva, se agota la vía previa según lo dispuesto en el artículo 45 del Código Procesal Constitucional. Por lo tanto, es procedente la acción de amparo presentada por el gobernador.
7. La forma y el plazo para la admisibilidad de la acción
El artículo 44 del Código Procesal Constitucional establece que la acción de amparo prescribe a los 60 días hábiles de producida la afectación, si el “afectado hubiese tenido conocimiento del acto lesivo y se hubiese hallado en posibilidad de interponer la demanda”, por lo que se debe interponer en ese plazo y con la forma establecida por el artículo 42 de este mismo Código.
* Juan Sebastián Sánchez Gómez, estudiante de derecho de la Universidad de los Andes (Colombia), apoyó al autor en una primera búsqueda sobre los aspectos procesales para resolver este caso con fundamento en la legislación peruana.
La materia de análisis en el caso versa sobre la prevalencia de los derechos políticos y sus límites, en específico, sobre cuándo pueden verse reducidos. Asimismo, es punto de controversia el respeto al debido proceso, debiendo de analizarse cuándo se vulnera este derecho y principio de la actuación procesal.
De manera preliminar se debe señalar que todo derecho tiene un ámbito de protección subjetivo, entendido como la eficacia del mismo entre terceros durante su realización por un individuo en particular, como también de un ámbito de protección institucional, siendo así que el Estado tiene el deber de asegurar que sus ciudadanos puedan ejercer los derechos dentro de las restricciones aceptadas, cumpliendo así con las funciones de garantizar, promover y proteger.
Sobre el derecho de sufragio activo
En el presente caso, el ciudadano demandante alega que se han visto vulnerados sus derechos políticos, tutelados en el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), instrumento vinculante por haber sido ratificado por el Estado Y, el cual señala el derecho de todo individuo de participar de la vida política de su país, así como las restricciones que la CADH plantea como legítimas. Asimismo, a nivel nacional, en el artículo 31 de la Constitución peruana se reconoce una gama de derechos políticos enfocados a la participación activa de los ciudadanos en el desarrollo de la vida política del país, siendo el derecho más relevante para el caso en concreto el de ser elegido como representante para un cargo político; derecho tutelado de manera más genérica en el artículo 2 inciso 17 de la Constitución. Cabe señalar, que tanto en el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), como en el artículo 8 de la CADH y los artículos 2 y 139 de la Constitución, señalan el debido proceso como un derecho fundamental de las partes en un proceso contencioso.
Con respecto a la alegada vulneración, el ciudadano supuestamente afectado señala que se ha realizado una violación a sus derechos políticos por causa del Estado, en tanto mediante un proceso administrativo de naturaleza disciplinaria se le ha impedido continuar con el mandato para el que fue elegido como representante político, y, por ende, considera que el Estado ha violado el deber de protección objetiva que tiene con respecto a dicho derecho, mediante la Autoridad Administrativa X.
A pesar de lo señalado por el ciudadano, tal como se planteó al principio, todo derecho fundamental tiene limitaciones; por lo cual, es menester analizar cuáles son las restricciones admisibles a los derechos políticos, en específico al derecho a participar en la vida política del país siendo elegido como representante; y si la actuación del Estado se ha dado dentro de estos límites o no.
Con respecto a las limitaciones convencionales a este derecho, se tiene que el artículo 23 de la CADH las prevé al señalar que:
“La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente, por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”
Es así que, en el ámbito internacional, la Convención faculta a los Estados parte a limitar justificadamente el derecho a participar en la vida pública del país con respecto a cualquiera de las características anteriores. En este sentido, cabe señalar que con respecto a la edad, instrucción, capacidad civil o mental, o condena; las mismas no se tratan de motivos prohibidos y tienen como finalidad asegurar que las personas que puedan acceder a los cargos o decidir quiénes podrán tomar dichos cargos cuenten con un estándar moral e intelectual formado, que los faculte a tomar las decisiones adecuadas para respetar el bien común y asegurar la convivencia social. Por el lado de la nacionalidad, residencia e idioma; lo que dichas características buscan es que los representantes o aquellas personas que los elegirán puedan comunicarse adecuadamente con la población y tengan un vínculo originario con ellos que no sea solo político sino también cultural, otorgándole especial relevancia a la identidad nacional en este contexto.
Dicha cláusula general se incorpora en el ordenamiento interno de cada nación. Con respecto al caso peruano, ello implica, por ejemplo, la legitimidad convencional de la restricción planteada en el artículo 31, que indica que solo pueden hacer uso del derecho al voto aquellas personas en pleno goce de su capacidad civil, colocando además como requisito formal la inscripción en el registro correspondiente. Asimismo, en el artículo 33 se señalan tres supuestos de suspensión del ejercicio de la ciudadanía. El primero se traduce en la emisión de una sentencia que declare la interdicción de una persona, siendo que la misma haya perdido su capacidad jurídica o civil, o que nunca la haya tenido, y se le haya designado un curador para que actúe en su nombre. El segundo supuesto plantea la pérdida de derechos y deberes políticos por sentencia de pena privativa de la libertad, debiendo interpretarse que dicha pérdida se da mientras dure la condena. Por último, el tercer motivo es por sentencia condenatoria con inhabilitación de derechos políticos, un tipo de pena regulada en el artículo 36, y siguientes, del Código Penal. Cabe señalar, que todos estos supuestos deben de interpretarse de conformidad con el artículo 20 de la CADH y el resto de derechos inherentes al ser humano que no se ven sustraídos por los supuestos planteados.
Asimismo, en el Título IV de la Constitución se regulan los requisitos para poder acceder a diversos cargos públicos, siendo así que los mismos varían si se busca acceder al cargo de congresista, presidente, etc. No obstante, los requisitos expresados en dicho título son solo respecto a cargos del gobierno central, por lo que no serán de aplicación en dicho caso, al haber sido el ciudadano demandando parte del Gobierno Regional. A la vez, con respecto a los requisitos cabe señalar que los mismos no son precisamente limitaciones a los derechos políticos, pues como lo ha señalado la Corte IDH en el caso Castañeda Gutman Vs. México:
“Como lo ha establecido anteriormente el Tribunal, la previsión y aplicación de requisitos para ejercitar los derechos políticos no constituyen, per se, una restricción indebida a los derechos políticos. Sin embargo, la facultad de los Estados de regular o restringir los derechos no es discrecional, sino que está limitada por el derecho internacional que exige el cumplimiento de determinadas exigencias que de no ser respetadas transforma la restricción en ilegítima y contraria a la Convención Americana.”
De igual manera, al no existir una regulación con respecto a los impedimentos específicos para el caso de representantes en Gobiernos Regionales, el único límite a la participación en calidad de representante por parte de los ciudadanos se verá dado por los supuestos del artículo 33, así como por los derechos fundamentales de terceros y los principios básicos del orden público; y por los delitos contra la Administración Pública, reconocidos en el artículo 41 de la Constitución.
Derecho fundamental al debido proceso
Empero, los derechos políticos si bien son los únicos que han sido alegados por el demandante, no son los únicos que se han visto vulnerados por la decisión de la Autoridad Administrativa X, puesto que debe recordarse la existencia del derecho fundamental al debido proceso. Dicho derecho se encuentra reconocido mediante diversos incisos del artículo 2 así como en el artículo 139 de la Constitución. Asimismo, en el artículo 8 de la CADH también se reconocen las garantías judiciales que todo individuo tiene dentro de un proceso; y también a nivel internacional en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en el artículo 14 también se reconocen las garantías jurisdiccionales. Dichas garantías, que forman parte del contenido esencial del debido proceso, son aquellos derechos mínimos que deben de respetarse en todo procedimiento contencioso para asegurar un resultado óptimo del mismo.
La Corte IDH ha señalado en diversos casos como Tribunal Constitucional Vs Perú, o, Pollo Rivera Vs. Perú, con respecto al artículo 8 de garantías judiciales que la expresión de “por un juez o tribunal competente” no es exclusiva de la actuación judicial sino que incluye a toda autoridad pública que ejerza derecho mediante sus actuaciones, sea la naturaleza de la misma judicial, administrativa o legislativa. Con respecto a las autoridades administrativas, en el caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá, la Corte IDH señaló que “no puede la administración dictar actos administrativos sancionatorios sin otorgar a los sancionados la garantía del debido proceso”, es así, que la Corte ha resaltado la importancia del derecho fundamental al debido proceso y las garantías que el mismo implica incluso en sede administrativa.
A nivel nacional, la aplicación del derecho al debido proceso en sede administrativa también ha sido reconocido en diversas oportunidades, como en la Sentencia del Exp. N° 04944-2011-PA/TC (Caso Mateo Castañeda Segovia), donde el Tribunal determinó que:
“El derecho al debido proceso, y los derechos que contiene son invocables, y, por tanto, están garantizados, no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito del procedimiento administrativo. Así, el debido proceso administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto –por parte de la administración pública o privada– de todos los principios y derechos normalmente invocables en el ámbito de la jurisdicción común o especializada, a los cuales se refiere el artículo 139° de la Constitución (juez natural, juez imparcial e independiente, derecho de defensa, etc.).” (Fundamento 13)
Es en este sentido que se reconoce que, en todo tipo de proceso, se deben respetar las garantías y derechos de orden público que aseguran la óptima defensa de las pretensiones del individuo.
Con respecto al contenido esencial de dicho derecho, cabe realizar la previsión de distinguirlo del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva; puesto que mientras existen teorías que buscan fusionar ambos derechos, debe señalarse que el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva es un derecho de acceso a una adecuada protección por parte de una autoridad pública, cuando la persona considere que su derecho ha sido vulnerado; mientras que, el derecho al debido proceso consiste en un conjunto de garantías que buscan asegurar que el procedimiento realizado por la autoridad pública cumpla con un estándar mínimo de justicia y equidad.
Es así, que este derecho se encuentra conformado por diversas garantías, las cuales se ven señaladas a nivel nacional en el artículo 139 de la Constitución; y a nivel internacional tanto en el artículo 8 y 25 de la CADH como en el artículo 14 del PIDCP. Algunas de dichas características más resaltantes son:
- El principio de inocencia, por el cual todo procesado es considerado inocente hasta que se haya comprobado lo contrario.
- El principio de non bis in ídem, que implica que una persona no puede ser juzgada dos veces por la misma causa.
- El derecho a contar, de ser requerido, con un intérprete.
- El derecho a no verse obligado a declarar contra sí mismo ni declararse culpable.
- La motivación de las resoluciones.
Otra de las garantías que forma parte del derecho al debido proceso es la pluralidad de instancias, reconocida en el artículo 139 inciso 6 de la Constitución Política del Perú. La cual ha sido definida por el Tribunal Constitucional en la Sentencia del Exp. 05410-2013-PHC/TC (Caso Roberto Carlos Flores Paiva) como aquella que:
“tiene por objeto garantizar que las personas, naturales o jurídicas, que participen en un proceso judicial tengan la oportunidad de que lo resuelto por un órgano jurisdiccional sea revisado por un órgano superior de la misma naturaleza, siempre que se haya hecho uso de los medios impugnatorios pertinentes, formulados dentro del plazo legal”.
En este sentido, la pluralidad de instancias implica que toda persona tenga acceso a una instancia superior de la misma naturaleza que revise la resolución que se ha otorgado a su caso cuando no considera que el mismo esté conforme a derecho. Con respecto al derecho a la pluralidad de instancias, cabe resaltar que la misma no implica que la persona deba presentar su recurso de apelación o impugnación ante el mismo Tribunal que ya lo ha juzgado, sino que tenga la potestad de poder presentar sus pretensiones ante un Tribunal distinto cuando considere que con la primera resolución se le han vulnerado sus derechos.[1]
Incluso al tratarse de procedimientos administrativos, cabe resaltar que es uno de los principios básicos del Procedimiento Administrativo Disciplinario, que los recursos de apelación no sean vistos por el mismo Tribunal que atendió el caso en primera instancia, sino que se resuelvan por el Tribunal de Apelaciones; ello en tanto se busca asegurar un acceso efectivo a la justicia por parte del individuo, limitando los obstáculos a los cuales se pueda ver enfrentado. La única excepción a dicho derecho a la doble instancia se trata del recurso de reclamación, el cual resulta procedente tan solo cuando se trate de nuevos medios probatorios que pudieran cambiar el curso del proceso, y que no busca una revisión de la resolución sino la introducción de nuevos hechos.
Otro de los principios básicos es el tutelado por el inciso 3 del artículo 139 de la Constitución, el cual señala que “Ninguna persona puede ser desviada de la jurisdicción predeterminada por la ley, ni sometida a procedimiento distinto de los previamente establecidos (…)” La misma, cobra importancia en el caso en concreto, al tenerse en cuenta que no se pueden instituir sanciones de inhabilitación mediante procedimiento administrativos disciplinarios (PAD), puesto que, de acuerdo con los principios de la carrera administrativa, dicha facultad se encuentra reservada para los procedimientos administrativos sancionadores; siendo la sanción más grave para los PAD la destitución.
II. 1 Justificación
Con respecto del derecho al sufragio, se deberá analizar si la Autoridad Administrativa X tenía la potestad de destituir e inhabilitar al ciudadano demandante, mediante un procedimiento disciplinario que culminó en una resolución administrativa, que además fue revisada por el mismo órgano que la emitió al habérsele cuestionado.
Así, siendo que existe un conflicto de derechos entre el bien individual del accionante y los bienes colectivos de la población, deberá realizarse un test de ponderación que busque analizar si la medida de destitución e inhabilitación en el contexto dado ha sido proporcional a los hechos sucedidos o ha resultado violatoria de los derechos políticos del ciudadano en cuestión.
Dicho test consiste en tres pasos que buscan determinar la idoneidad, necesidad y proporcionalidad de la medida, a ser:
a) Principio de Idoneidad:
El principio de idoneidad consiste en dos subprincipios, o pasos, que deben efectuarse para determinar la adecuación de la medida con la finalidad, la cual debe ser acorde a la Constitución. Es así, que el primer paso es un análisis de constitucionalidad de la medida; seguido por un análisis de medios-fines, en el cual se determine que el medio es adecuado para la realización del fin planteado.
En el presente caso, siendo que la Autoridad Administrativa X ha planteado la destitución e inhabilitación del cargo de gobernador como sanción tras la verificación de lazos entre la campaña electoral del ciudadano demandante y una organización criminal, dicha sanción tiene como finalidad remover del cargo a un ciudadano que se ha visto envuelto en una falta grave, la cual ha posibilitado la subsistencia de la organización criminal, mediante el fomento de ciertas actividades. Por lo tanto, la finalidad de dicha medida es evitar que una persona con un alto cargo se vea asociada con organizaciones que realizan actividades delictivas, habiéndose comprobado que su actuación ha permitido que la misma pueda continuar con dichas actividades. Así, el principio constitucional que subyace a la medida es el orden público y la protección del régimen democrático, entendiendo que no se puede tener como representante político de la población a una persona involucrada con actividades delictivas, puesto que es la encargada de tomar decisiones que afectan a un conjunto de personas. Cabe resaltar, que estos bienes colectivos que forman parte del fin constitucional se tornan relevantes, toda vez que los actos que buscaría erradicar son de interés público, es decir, necesarios para asegurar la coexistencia en sociedad.
En este sentido, queda comprobado que la medida de destitución e inhabilitación dada por la Autoridad Administrativa X tiene efectivamente un fin constitucional, por cuanto busca preservar los derechos de los ciudadanos bajo el mando del demandante, así como la tutela del orden público y la democracia que son pilares fundamentales del Estado Social y Democrático de Derecho.
Habiéndose determinado la constitucionalidad de la finalidad perseguida por la medida planteada, queda culminar con el análisis respecto a la adecuación de dicha medida para perseguir los fines, el cual deberá responder a la siguiente pregunta: ¿Es la medida planteada útil para cumplir con la finalidad propuesta? La respuesta es nuevamente positiva. Efectivamente, la medida de destitución del cargo e inhabilitación es útil en tanto impide que aquel, que siendo representante público puede estar involucrado con organizaciones criminales, continúe teniendo una posición de poder y encontrándose a cargo de la toma de decisiones que vinculan a la población; velando de esta manera por el interés público y el orden público.
b) Principio de Necesidad:
El principio de necesidad es conocido por tratarse de un análisis de medios, es decir, que busca analizar si la medida adoptada es la única que, siendo igual de satisfactoria para la finalidad resulta ser la menos lesiva para los derechos en juego. De esta manera, en el caso específico para superar el principio de necesidad se deberá comprobar que no existe ninguna medida distinta a la destitución e inhabilitación propuestas por la Autoridad Administrativa X, dirigidas a cumplir con igual nivel de satisfacción la finalidad de preservar el orden e interés público, sin resultar menos lesivas para el ejercicio de los derechos políticos del demandante.
En el caso en concreto, efectivamente, no existe otra medida que plantee resultar igual de satisfactoria, siendo que la remoción del cargo es el único medio efectivo para asegurar que un individuo que ha mantenido lazos con una organización criminal cese el potencial daño a la sociedad por estar en un cargo político de importancia.
c) Principio de Proporcionalidad en sentido estricto:
En el presente caso se tiene una colisión entre derechos colectivos e individuales, siendo que lo que plantea la medida propuesta por la Autoridad Administrativa X tiene como finalidad preservar los derechos de una colectividad al orden público y la democracia, así como su derecho político del control, sacrificando el derecho político a la participación del ciudadano demandante.
En este sentido, cabe precisar el contenido esencial del derecho político del demandante para analizar si se ha vulnerado el mismo en este nivel, o si la violación se ha dado en niveles secundarios o adicionales. Es así, que se tiene que, de acuerdo con la Corte IDH en la Sentencia del caso Castañeda Gutman Vs. México, los derechos políticos son tanto un fin en sí mismos como un medio para la realización de los otros derechos fundamentales consagrados en la CADH, puesto que son ellos los pilares de la democracia, fortaleciendo la misma junto con el pluralismo político, incentivando de esta manera la participación de los ciudadanos en la política interna y externa de su nación.
Es así, que el derecho de participación política tal y como ha sido consagrado en la CADH y en la Constitución Política implica que el individuo tiene derecho a diversos mecanismos para asegurarse que su opinión sea tenida en cuenta en el panorama político; estos mecanismos son, entre otros, el sufragio, la candidatura y el control político. En el caso en concreto, el derecho que el demandante considera vulnerado es el derecho a ser representante, siendo que el mismo ha sido electo de manera democrática como gobernador por un periodo de cuatro años, habiendo cumplido menos de un año del mismo por la decisión de la Autoridad Administrativa X de destituirlo e inhabilitarlo para el ejercicio de derechos y funciones públicas.
No obstante, si bien no se está privando del todo su derecho de participación política, sino tan solo del acceso a cargos públicos, resultando en la sanción disciplinaria de destitución del cargo y en la inhabilitación de ejercer cargos públicos, similar a la figura regulada por el artículo 36 del Código Penal; debe recordarse lo expuesto por la Corte IDH en el caso “López Mendoza Vs. Venezuela”. Así, los límites analizados anteriormente solo permitirían una legítima inhabilitación y destitución en caso de condena, es decir, cuando la autoridad que haya dictado la sentencia contra el accionante fuere en la vía penal y no tan solo en la administrativa. Teniendo en cuenta el principio de convencionalidad, y este precedente, debe determinarse que la medida adoptada por la Autoridad Administrativa X no resulta proporcional.
Con respecto al derecho al debido proceso y atendiendo al principio de la doble instancia, recordando que el mismo se hace necesario incluso en actuaciones administrativas, sobre todo cuando estas tienen una naturaleza condenatoria. Se puede afirmar que en el caso en concreto el procedimiento que ha seguido la autoridad administrativa ha excedido sus facultades al momento de interponer la sanción, resultando así en una violación al debido proceso del ciudadano demandante.
Asimismo, cabe señalar que la sanción otorgada resulta abusiva no solo por los vicios del proceso sino también porque, de acuerdo con el artículo 38 del Código Penal Peruano, la inhabilitación en el supuesto de ejercicio de cargos públicos tiene un máximo legal de 10 años, mientras que la Autoridad Administrativa X ha planteado una inhabilitación por el doble de dicho plazo para el ciudadano demandante.
Por ello, si bien la medida resulta proporcional a la restricción de los derechos políticos del ciudadano demandante, la misma se ha otorgado en un procedimiento administrativo disciplinario que ha obviado las garantías reconocidas tanto internacional como nacionalmente, parte fundamental del derecho al debido proceso; motivo por el cual, la implementación de la medida vulnera de manera abusiva los derechos del ciudadano demandante y no puede ser de aplicación.
En conclusión, como bien lo ha señalado el Tribunal Constitucional en el fundamento 21 de la Sentencia del Exp. N° 03741-2004-AA
“El debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía genérica que resguarda los derechos del administrado durante la actuación del poder de sanción de la administración. Implica, por ello, el sometimiento de la actuación administrativa a reglas previamente establecidas, las cuales no pueden significar restricciones a las posibilidades de defensa del administrado y menos aún condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas en la práctica.”
[1] ALFARO VALVERDE, Luis Genaro. “El derecho a la impugnación en las Altas Cortes de Justicia” En Proceso y Constitución. El rol de las Altas Cortes y el derecho a la impugnación. Palestra, Lima, 2015 Pp. 391 – 409.
Si bien la resolución otorgada por la Autoridad Administrativa X debe dejarse sin efecto, en tanto ha excedido en sus funciones al otorgar una sanción que no corresponde a un procedimiento disciplinario, la cual a la vez vulnera los derechos políticos del accionante, y que además excede el plazo máximo legal establecido, en aras de proteger el debido proceso del demandante; con cargo a realizarse un procedimiento administrativo sancionador con la finalidad de establecer la sanción adecuada conforme a derecho. Asimismo, el Estado Y debe asegurar en casos futuros que exista la posibilidad de acudir a una instancia superior conforme al derecho a reclamación, reconocido tanto en la Constitución como en los Convenios Internacionales como parte del derecho al debido proceso.
Solución Uruguay caso 3
Curso virtual de DDHH – Caso 3
Derechos políticos y derecho al debido proceso
Aspectos procesales* y solución de fondo
Uruguay
Realizado por: Paula Garat
1. Tipo de acción
En el presente caso, la acción procedente es el amparo. En Uruguay, existen tres tipos diferentes de amparos, los cuales se pueden presentar de forma individual o acumulativa. El primero de estos es el amparo internacional, el cual surge de una interpretación sistemática del artículo 8 de la Declaración Universal de Derechos Humanos[1], el artículo XVIII de la Declaración Americana de Derechos Humanos[2], y el el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH)[3].
Por su parte, el amparo constitucional se erigue como aquel que procede por aplicación directa de las normas constitucionales, particularmente los artículos 7, 72 y 332 de la Constitución.
Por otro lado, el amparo legal se consagra en el artículo 1 de la Ley Nº 16.011 de Uruguay, según el cual la acción de amparo es una garantía orientada a la defensa de los derechos constitucionales de los individuos “[…] contra todo acto, omisión o hecho de las autoridades estatales o paraestatales, así como de particulares que en forma actual o inminente, a su juicio, lesione, restrinja, altere o amenace, con ilegitimidad manifiesta, cualquiera de sus derechos y libertades reconocidos expresa o implícitamente por la Constitución […]”.
2. La competencia del Tribunal o Corte para conocer el caso
El artículo 3 de la Ley Nº 16.011 dispone que “[s]erán competentes los Jueces Letrados de Primera Instancia de la materia que corresponda al acto, hecho u omisión impugnados y del lugar en que éstos produzcan sus efectos. El turno lo determinará la fecha de presentación de la demanda”. Lo anterior quiere decir que, si se trata de actos, hechos u omisiones, será competente el Juez Letrado de Primera instancia de lo civil, penal, familia, laboral, o cualquier otro, según corresponda.
Por su parte, cuando el hecho u omisión se cometiera en Montevideo, el artículo 320 de la Ley 16.226 dispuso en su inciso segundo que “[l]os Juzgados letrados de Primera Instancia del interior salvo los de competencia especializada, tendrán, en su jurisdicción, igual competencia que los Juzgados Letrados de Primera Instancia en lo contencioso Administrativo”.
3. El reclamante
El gobernador como ciudadano del Estado Y, quien fue elegido con la mayor votación.
4. El objeto de amparo o tutela constitucional
Los derechos y libertades protegidas son todos los que se encuentran consignados tanto expresa (artículos del 7 al 71) como implícitamente (artículo 72) en la Constitución Política de Uruguay. En este sentido, el amparo internacional protege todos los derechos humanos reconocidos por el Derecho Internacional, mientras que el amparo constitucional y legal garantiza aquellos consagrados en el artículo 72 constitucional que prevé que “[l]a enumeración de derechos, deberes y garantías hecha por la Constitución, no excluye los otros que son inherentes a la personalidad humana o se derivan de la forma republicana de gobierno”.
En el presente caso, el gobernador del Estado Y fue destituido e inhabilitado por 20 años por una decisión de única instancia emitida por la Autoridad Administrativa X. Así las cosas, el derecho objeto de tutela constitucional es el debido proceso en tanto la decisión no es tomada por un órgano jurisdiccional, sino administrativo. Este derecho se encuentra consagrado en artículo 12 de la Constitución uruguaya que dispone que “[n]adie puede ser penado ni confinado sin forma de proceso y sentencia legal”. Asimismo, existe una presunta vulneración a los derechos políticos del goberandor, garantizados en el artículo 23 de la CADH.
5. La legitimación del demandante
Según el artículo 1 de la Ley Nº 16.011 cualquier persona natural o jurídica puede interponer la acción de amparo si consideran que sus derechos constitucionales han sido vulnerados. En el presente caso, el legitimado para interponer la acción es el gobernador del Estado Y, a quien presuntamente se le vulneraron sus derechos políticos y al debido proceso.
6. El agotamiento de la vía jurídica ordinaria
La acción de amparo no tiene condiciones de admisibilidad, razón por la cual no aplica el agotamiento de la vía jurídica ordinaria. Ahora bien, de conformidad con el artículo 2 de la Ley Nº 16.011, la acción de amparo es de carácter residual y subsidiario, pues sólo procede cuando no existan otros mecanismos para garantizar la protección de los derechos, o cuando, a pesar de existir, estos se tornen ineficacez. En el caso bajo estudio, la decisión emitida por la entidad administrativa es de única instancia, de manera tal que se hace imposible acudir a otros mecanismos para apelar dicha decisión, lo cual torna como procedente la acción de amparo interpuesta en este caso.
7. La forma y el plazo para la admisibilidad de la acción
Según el artículo 5 de la Ley Nº 16.011 establece que la acción de amparo deberá contener las formalidades descritas en el artículo 117 y siguientes del Código General del Proceso de Uruguay. Así las cosas, dicho disposición normativa establece que:
“Salvo disposición expresa en contrario, la demanda deberá presentarse por escrito y contendrá;
1) La designación del tribunal al que va dirigida.
2) El nombre del actor y los datos de su documento de identidad; su domicilio
real, así como el que se constituye a los efectos del juicio.
3) El nombre y domicilio del demandado.
4) La narración precisa de los hechos en capítulos numerados, la invocación del
derecho en que se funda y los medios de prueba pertinentes, conforme con lo
dispuesto en el artículo segundo.
5) El petitorio, formulado con toda precisión.
6) El valor de la causa, que deberá ser determinado precisamente, salvo que ello
no fuera posible, en cuyo caso deberá justificarse la imposibilidad y señalarse su
valor estimativo, indicándose las bases en que se funda la estimación.
7) Las firmas”
Finalmente, el artículo 4 de la misma Ley establece que el plazo de treinta días contados desde que se produjo el hecho u omisión que generó el agravio para interponer la acción.
8. Procedencia de otras acciones
En el caso bajo estudio se deberá también recurrir el acto administrativo y luego demandar su nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. El amparo tendrá naturaleza cautelar hasta que se pronuncie dicho tribunal sobre la acción de nulidad de actos administrativos con el fin de reclamar la nulidad de la decisión de la entidad administrativa que decidió en única instancia destituir e inhabilitar por un periodo de 20 años al gobernador. Esta acción tiene por objeto atacar la validez de los actos administrativos descritos en el artículo 23 de la Ley 15.524, tales como “los actos administrativos unilaterales, convencionales o de toda otra naturaleza dictados con desviación, abuso o exceso de poder, o con violación de una regla de derecho, considerándose tal, todo principio de derecho o norma constitucional, legislativa, reglamentaria o contractual”.
En este sentido, la persona legitimada debería interponer tanto el amparo como la acción de nulidad de actos administrativos. En el amparo lo que se reclama es que se suspendan los efectos del acto administrativo hasta que el Tribunal dicte sentencia. Sin embargo, para poder presentar la acción de nulidad, el reclamante debería haber agotado la vía administrativa, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 317 de la Constitución.
Por último, de acuerdo a los artículos 307 y siguientes de la Constitución, el órgano competente es el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en única instancia.
* Valentina Vera Quiroz, abogada egresada de la Universidad de los Andes (Colombia), apoyó al autor en una primera búsqueda sobre los aspectos procesales para resolver este caso con fundamento en la legislación uruguaya.
[1] Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo ante los tribunales nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la constitución o por la ley.[2] Toda persona puede ocurrir a los tribunales para hacer valer sus derechos. Asimismo debe disponer de un procedimiento sencillo y breve por el cual la justicia lo ampare contra actos de la autoridad que violen, en perjuicio suyo, alguno de los derechos fundamentales consagrados constitucionalmente.[3] 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.2. Los Estados Partes se comprometen:
a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso;
b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y
c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso.
- ¿Un gobernador popularmente elegido puede ser destituido e inhabilitado para ejercer cargos públicos por 20 años por un órgano de orden administrativo?
- ¿El hecho de que la impugnación formulada contra la sanción administrativa sea conocida por el mismo funcionario público que la impuso puede ser asumido como una garantía de segunda instancia?
II. 1 Marco constitucional aplicable
De acuerdo al supuesto dado en el caso, la Constitución del Estado Y reconoce los derechos políticos del gobernador. Asimismo, también existen normas de recepción de instrumentos internacionales sobre derechos humanos cuya protección y ejercicio no pueden verse limitados siquiera en estado de excepción.
No obstante lo anterior, la Constitución del Estado Y también otorga competencia a la Autoridad Administrativa X para ejercer la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, incluidos los funcionarios de elección popular. Ello, en concreto, podría suponer una excepción a los derechos políticos en determinados supuestos. No se aclara si la norma constitucional especifica dichos supuestos, o ello es únicamente objeto de la regulación legal.
II. 2 Marco convencional aplicable
En lo que refiere a la CADH el gobernador sustenta su demanda en el artículo 23 (derechos políticos) y en el incumplimiento de lo previsto en el apartado 23.2.
Corresponde precisar que si bien Uruguay realizó una reserva al artículo 23.2 de la CADH, ella no resultaría aplicable a este caso, pues se pronunció específicamente respecto al artículo 80, numeral 2 de la Constitución[4], cuyo supuesto de hecho difiere del aquí examinado. Asimismo, es posible cuestionar la validez de la referida reserva, puesto que por aplicación del artículo 75 de la CADH y del artículo 19 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, la misma sería válida siempre que no fuera incompatible con el objeto y fin del tratado. En este caso, se podría sostener que tal incompatibilidad se presenta, como así lo ha manifestado en la doctrina uruguaya el Prof. Martín Risso Ferrand.
Además de ello, entiendo necesario agregar el artículo 8 de la CADH (debido proceso) en tanto la decisión no es tomada por un órgano jurisdiccional, sino administrativo, y podrían no haberse cumplido las garantías previstas, las que también son aplicables a los procedimientos administrativos.
En este sentido, e independientemente de la respuesta a la primera pregunta (posibilidad o no de la destitución por un órgano administrativo) se cuestiona si constituye una violación de algún contenido iusfundamental (constitucional o convencional, como el 8.2 de la CADH) que el recurso del gobernador haya sido decidido por el mismo funcionario público de la autoridad administrativa competente. El artículo 8.2 CADH, en su literal h, prevé el “derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior”. Que haya un recurso ante la misma autoridad no cumple con lo previsto en el artículo 8.2 CADH.
[4] Este artículo establece: “La ciudadanía se suspende: (…) Por la condición de legalmente procesado en causa criminal de que pueda resultar pena de penitenciaría”.
III. 1 Análisis de admisibilidad
Se parte del supuesto de que la vía procesal entablada (amparo) es la correspondiente en este caso. Asimismo, se parte del supuesto de que el juez es el competente para este caso[5].
Se analizará cómo se resolvería el caso desde el ordenamiento y jurisprudencia de Uruguay. Cabrá, entonces, corroborar si la restricción en los derechos políticos se realizó en conformidad con los estándares aplicables.
Es de puntualizar, asimismo, que el gobernador no invocó la vulneración al artículo 8 de la CADH, por lo que ello podría conllevar a que el tribunal no lo analizare.
III. 2 Precisiones sobre la jurisprudencia uruguaya actual
En Uruguay, y a los efectos de analizar el caso propuesto, correspondería considerar la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia (máximo órgano del Poder Judicial y quien tiene competencia de control de la regularidad constitucional de actos legislativos[6]); del Tribunal de lo Contencioso Administrativo (con competencia para declarar la nulidad de los actos administrativos[7]); y de la Corte Electoral (con competencia para juzgar lo relativo a los actos y procedimientos electorales, y a ciertas conductas[8]).
En la Sentencia 365/2009 la Suprema Corte de Justicia recibió la doctrina del bloque de constitucionalidad o bloque de derechos humanos. En el control de convencionalidad y en los límites a los derechos fundamentales la jurisprudencia es escasamente desarrollada, aunque se denota un cambio en la Suprema Corte de Justicia desde la Sentencia 79/2016 en la que se adoptaron los parámetros que se referirán seguidamente para examinar la restricción a un derecho fundamental. Asimismo, en los últimos años se ha mencionado el control de convencionalidad y se ha integrado el análisis con jurisprudencia de la Corte IDH (Sentencia 396/2016).
En el ámbito del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, si bien en este caso se analizaría que la previsión estuviera en una ley, y que se hubiera cumplido la proporción de la pena -lo que no es lo mismo que el test de proporcionalidad- (por ejemplo, Sentencia 581/2017), no se incluyen aún los demás parámetros. En el caso de la Corte Electoral, tampoco se realiza un análisis como el que se describirá.
III. 3 Condiciones para justificar una limitación al derecho invocado
El artículo 23 de la CADH reconoce los derechos políticos:
a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;
b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y
c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.
Cabe entender dentro de lo anterior, asimismo, al derecho de permanencia en el ejercicio del cargo público para el que fue electo.
El numeral segundo establece que la limitación a estos derechos debe cumplir los siguientes requisitos:
a) Ser por ley
b) Exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.
Dada la jurisprudencia de la Corte IDH, en análisis compartido por la Suprema Corte de Justicia de Uruguay (Sentencia 79/2016), a lo anterior cabría igualmente agregar:
c) El cumplimiento con el principio de proporcionalidad: idoneidad, necesidad y ponderación en sentido estricto.
d) La garantía del contenido esencial
e) La Suprema Corte de Justicia de Uruguay agrega también el requerimiento de una “compatibilidad con el sistema democrático” (Sentencia 79/2016), basado en el trabajo doctrinario de CASAL, aún de escaso desarrollo por la Corte, pero que se añadiría a los anteriores.
Condiciones formales: Previsión legal
En el caso bajo examen, la limitación se encuentra prevista en la norma constitucional y en la legal. Es en esta última en la que se establece cuáles son las hipótesis de hecho que habilitarían a una sanción. Si bien no queda confirmado en el caso propuesto, se presume también que la norma legal prevé, al menos, un guarismo de sanciones a ser aplicadas. En base a ello, se asume que la Autoridad Administrativa cumplió con lo previsto en la ley.
Primera conclusión: la restricción está prevista en la ley y la autoridad cumplió con la misma.
(1) Finalidad legítima
Si bien el artículo no prevé la finalidad por la que se pueda limitar el derecho, sí establece algunos parámetros y ciertos medios por los que se admitiría una restricción.
De lo mencionado por el artículo 23.2 la única razón que se adecuaría al caso concreto es la referida por “condena, por juez competente, en proceso penal”.
En el caso analizado, la sanción fue aplicada en un procedimiento administrativo, y a través de un acto administrativo, por lo que no se cumplen los elementos previstos. Tal se sostiene por la Corte IDH en el caso López Mendoza vs. Venezuela (párr. 107):
El artículo 23.2 de la Convención determina cuáles son las causales que permiten restringir los derechos reconocidos en el artículo 23.1, así como, en su caso, los requisitos que deben cumplirse para que proceda tal restricción. En el presente caso, que se refiere a una restricción impuesta por vía de sanción, debería tratarse de una “condena, por juez competente, en proceso penal”. Ninguno de esos requisitos se ha cumplido, pues el órgano que impuso dichas sanciones no era un “juez competente”, no hubo “condena” y las sanciones no se aplicaron como resultado de un “proceso penal”, en el que tendrían que haberse respetado las garantías judiciales consagradas en el artículo 8 de la Convención Americana.
Cabe notar que si bien la Corte IDH ha flexibilizado lo antes sostenido, aludiendo a que estos aspectos no son los únicos regulados en un sistema electoral (Castañeda Gutman vs. México, pár. 161 y 181), pudiéndose prever otras limitaciones, éstas deben estar en consonancia con las obligaciones del Estado en esta materia (Castañeda Gutman vs. México, pár. 181[9]). Ello a mi juicio no alcanza a que un órgano administrativo pudiera resolver tales restricciones y, mayor aún, que lo hiciera sin cumplirse con las garantías del artículo 8 de la CADH.
Esta conclusión se corresponde con lo sostenido por el Juez Diego García-Sayán en su voto concurrente razonado al caso López Mendoza Vs. Venezuela (párr. 17), pues si bien realiza una interpretación evolutiva y entiende que es cualquier órgano jurisdiccional (y no solamente el juez penal), no lo extiende a uno administrativo[10].
Lo anterior sería suficiente para terminar el examen, concluyendo en la ilegitimidad de la medida adoptada. Sin embargo, los Tribunales usualmente continúan el análisis, dando, en los hechos, una importancia relativa a la determinación del fin.
Segunda conclusión: No se cumplen con los fines legítimos previstos en la CADH para limitar el derecho involucrado. Sin embargo, y pese a ello, los Tribunales continuarían el análisis, dándole una importancia relativa a este punto.
(2) Principio de proporcionalidad
En lo que respecta al principio de proporcionalidad la medida se tomaría como idónea para alcanzar un fin. Cabe diferenciar lo antes sostenido respecto de la finalidad como razón para la limitación, del fin analizado en el marco del principio de proporcionalidad.
En esto último, algunos autores amplían el análisis de la finalidad hacia toda aquella que no sea prohibida por la Constitución o la Convención. Alcanza generalmente en la jurisprudencia con determinar una justificación razonable y no prohibida, no deteniéndose mayormente en este examen. En este caso, y bajo dichos postulados, se entendería superado, pues la persecución y el castigo de conductas que se consideran ilícitas, cometidas por funcionarios públicos, se asumirían como razonables.
En la necesidad podrían advertirse los primeros problemas, puesto que caben medidas menos rigurosas que la destitución y la inhabilitación por 20 años para alcanzar el mismo fin.
Lo anterior se confirma en la etapa de ponderación. La afectación a los derechos políticos es muy alta, no siendo justificada la medida adoptada. La fundamentación esgrimida por la Autoridad Administrativa no es suficiente para justificar la grave intervención.
Lo anterior supondría la ilegitimidad de la medida, sin necesidad de continuar con otros análisis.
Tercera conclusión: No se supera el análisis de proporcionalidad. Ello implica que la medida es contraria a la CADH.
Puntualizaciones de la autora de esta propuesta de solución
Pese a la solución antes dada, basada en la jurisprudencia citada y en cómo ésta resuelve los casos sobre derechos humanos, introduzco una puntualización. A mi juicio, en este caso podría bastar con el análisis del fin legítimo por el cual se permite restringir el derecho, para alcanzar la conclusión propuesta, sin ser necesario adentrar en los demás subprincipios del análisis de proporcionalidad[11].
El artículo 23.2 de la CADH menciona específicamente cuáles son los supuestos por los que la ley puede regular los derechos políticos. Asimismo, y si bien no incluye en forma específica qué tipo de delitos habilitarían a una restricción -pudiendo en su caso la legislación acotar más aún la limitación-, faculta una intervención para el caso de que la persona hubiera sido condenada por un delito penal, por un juez competente.
La Corte IDH ha ampliado las anteriores razones, pero aún si ello se admitiera, no habilitaría a que la restricción estuviera dada por un acto administrativo dictado sin las garantías del artículo 8 de la CADH. A mi juicio cabe analizar lo anterior en concordancia con la CADH y con el sistema democrático en la misma previsto. En mi entender, una restricción a derechos políticos dada por un acto administrativo y dictada sin cumplirse con las garantías del artículo 8 no sería compatible con ello y, por tanto, con el artículo 23.2 de la CADH, por lo que debiera ser descartada.
Por lo anterior, dicho análisis sería suficiente para concluir en la ilegitimidad de dicha limitación.
[5] Se parte del supuesto de que la limitación se realizó por un acto administrativo y no jurisdiccional. En ese caso, en Uruguay, la vía de impugnación -previo agotamiento de la vía administrativa- es una acción contencioso-anulatoria ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (artículos 309 y siguientes de la Constitución). Asimismo, es posible solicitar ante dicho Tribunal la suspensión de los efectos del acto hasta tanto se resuelva el fondo (artículo 2 de la Ley 15.869). Sin embargo, y dada la demora en el agotamiento de la vía administrativa y en los procesos, también sería posible entablar una acción de amparo con el objeto de suspender la aplicación del acto. Ello aconteció, por ejemplo, en Sentencia del Tribunal de Apelaciones en lo Civil de Tercer Turno de fecha 28 de febrero de 2014 (SEF-0007-000033/2014).[6] Artículos 256 y siguientes de la Constitución uruguaya.[7] Artículo 309 de la Constitución uruguaya.[8] Artículos 77 numeral 4 y 322 de la Constitución uruguaya.[9] En dicho párrafo la Corte IDH sostuvo: “Sin embargo, las finalidades legítimas que las restricciones deben perseguir se derivan de las obligaciones que se desprenden del artículo 23.1 de la Convención, a las que se ha hecho referencia anteriormente”.[10] Voto concurrente razonado del juez Diego García-Sayán a la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso López Mendoza vs. Venezuela de 1 de septiembre de 2011, párr. 17.[11] Un mayor desarrollo de esta postura puede ser consultado en: GARAT, María Paula (2016). El principio de proporcionalidad y su contrastación empírica. España, Athenaica, pp. 84—86 y 102-107.
Solución Venezuela caso 3
Curso virtual de DDHH – Caso 3
Derechos políticos y derecho al debido proceso
Aspectos procesales* y solución de fondo
Venezuela
Realizado por: Jesús María Casal Hernández
1. El tipo de acción:
Para este caso se determina que aplica una acción de amparo.
2. La competencia del Tribunal o Corte para conocer el caso
El artículo 7 de La Ley Orgánica de Amparo otorga la competencia a Tribunales de Primera Instancia en la jurisdicción del lugar donde ocurriere el hecho u omisión lesivos de derechos o garantías constitucionales. En este sentido, al tratarse de una decisión de única instancia emitida por una entidad administrativa, la competencia le corresponde al Tribunal de Primera Instancia en el orden contencioso administrativo que tiene jurisdicción en el lugar en la ciudad donde el gobernador ejercía sus funciones. Ello sin perjuicio de la competencia de la Sala Constitucional para conocer con exclusividad de los amparos contra actos de altas autoridades de los órganos constitucionales del Estado.
3. El reclamante
El gobernador destituido.
4. El objeto de la acción de amparo
La acción de amparo es un mecanismo de protección que opera frente a la vulneración o amenaza de lesión de un derecho constitucionalmente garantizado. En este caso, el debido proceso consagrado en el artículo 49 de la Constitución es el derecho que el demandante alega como vulnerado. También está en entredicho el derecho a la tutela judicial efectiva. Así pues, dicho artículo establece que toda persona tiene derecho al debido proceso y enumera de manera clara las implicaciones que este derecho tiene.
5. La legitimación del demandante
En la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se estipula que toda persona tiene derecho a ser amparada por los tribunales en el goce y ejercicio de sus derechos y garantías constitucionales (Art. 27). Así las cosas, la persona legitimada es el gobernador destituido, a quien presuntamente se le han transgredido sus derechos políticos y al debido proceso.
6. El agotamiento de la vía jurídica ordinaria
La Ley Orgánica de Amparo estipula que si “la amenaza contra el derecho o garantía constitucionales, no [es] inmediata, posible y realizable por el imputado” y si “el agraviado [opto] por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hechos uso de los medios judiciales preexistentes” (art. 6) la acción de amparo es inadmisible. En el presente caso, el gobernador destituido no acudió a ningún medio judicial preexistente por cuanto éste recibió una orden para ser destituido e inhabilitado para el ejercicio de derechos y funciones públicas por 20 años por parte de la Autoridad Administrativa X en única instancia. Así las cosas, pese a que no hizo uso del agotamiento de alguna vía previa, el mismo artículo 5 de la precitada norma indica que “[l]a acción de amparo procede contra todo acto administrativo, actuaciones materiales, vías de hecho, abstenciones u omisiones que violen o amenacen violar un derecho o una garantía constitucionales, cuando no exista un medio procesal breve, sumario y eficaz acorde con la protección constitucional”, lo cual torna como admisible y procedente la acción de amparo interpuesta por el gobernador.
7. La forma y el plazo para la admisibilidad de la acción
El artículo 18 de la Ley Orgánica de Amparo menciona los siguientes requisitos para la admisión de la solicitud:
“1) Los datos concernientes a la identificación de la persona agraviada y de la persona que actúe en su nombre, y en este caso con la suficiente identificación del poder conferido;
2) Residencia, lugar y domicilio, tanto del agraviado como del agraviante;
3) Suficiente señalamiento e identificación del agraviante, si fuere posible, e indicación de la circunstancia de localización;
4) Señalamiento del derecho o de la garantía constitucionales violados o amenazados de violación;
5) Descripción narrativa del hecho, acto, omisión y demás circunstancias que motiven la solicitud de amparo;
6) Y, cualquiera explicación complementaria relacionada con la situación jurídica infringida, a fin de ilustrar el criterio jurisdiccional. En caso de instancia verbal, se exigirán, en lo posible, los mismos requisitos.”
Finalmente, el amparo debe, en principio, interponerse en un plazo de seis meses desde el inicio de la vulneración o de la amenaza del derecho.
* Viviana Carolina Rodrigo Giubasso, estudiante de Derecho de la Universidad de los Andes (Colombia), apoyó al autor en una primera búsqueda sobre los aspectos procesales para resolver este caso con fundamento en la legislación venezolana.
Según los hechos relatados, ha sido afectado el derecho a la participación política, y el derecho al ejercicio de funciones públicas que aquel comprende, en perjuicio de un gobernador de estado o departamento. También ha sufrido una injerencia el derecho a la participación política de quienes eligieron a dicho gobernador, aunque el presente análisis estará centrado en la posición y derechos del gobernador, por indicarlo así el caso. Por otra parte, se plantea si el derecho a la doble instancia habría sido garantizado mediante la resolución del recurso administrativo (reposición) por la misma autoridad que dictó el acto de inhabilitación.
El derecho a la participación política se encuentra garantizado en el artículo 62 de la Constitución venezolana, según el cual:
Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas.
El voto para las elecciones municipales y parroquiales y estadales se hará extensivo a los extranjeros o extranjeras que hayan cumplido dieciocho años de edad, con más de diez años de residencia en el país, con las limitaciones establecidas en esta Constitución y en la ley, y que no estén sujetos a interdicción civil o inhabilitación política.
Este derecho abarca el conjunto de derechos políticos de los ciudadanos.
Además, los derechos a la tutela judicial y al debido proceso están reconocidos en los artículos 26 y 49 de la Constitución[1].
La normativa internacional aplicable, que tiene igualmente jerarquía constitucional (arts. 22 y 23 de la Constitución), será considerada durante el desarrollo de los siguientes apartados.
II. 1 Titularidad del derecho
La titularidad del derecho a la participación política está reservada en principio a los ciudadanos, esto es, a los venezolanos (art. 39 de la Constitución)[2], aunque a nivel local y estadal aquella se extiende a los extranjeros, en cuanto al sufragio activo, en las condiciones que establece la Constitución.
En lo concerniente al caso bajo estudio, es indudable que el gobernador, ya electo para el ejercicio de la correspondiente función pública, ostenta la titularidad de este derecho.
Los derechos a la tutela judicial y al debido proceso son reconocidos a toda persona.
II. 2 Ámbito protegido
El derecho a la participación política comprende varios derechos específicos y diversos mecanismos puestos al servicio del ejercicio de la ciudadanía y de la canalización de la soberanía popular. Dentro de ellos se halla el derecho al sufragio activo y pasivo, así como al desempeño de las funciones correspondientes por quien haya resultado electo en los comicios respectivos.
Es evidente que la destitución e inhabilitación por órgano administrativo del gobernador constituye una intervención o injerencia en su derecho a la participación política, pues le impide seguir cumpliendo su mandato como autoridad regional por el resto del periodo de cuatro años para el cual fue elegido. Falta determinar si tal injerencia es válida.
En lo que respecta a los derechos a la tutela judicial efectiva y al debido proceso, comprenden, en síntesis, la posibilidad de los justiciables de acceder a los órganos jurisdiccionales a fin de hacer valer sus derechos e intereses y obtener una decisión jurídicamente efectiva sobre el fondo de la controversia, todo con arreglo a un procedimiento que asegure el derecho a ser oído y en general las garantías del contradictorio.
II. 3 Admisibilidad constitucional y convencional de una restricción del derecho
La Constitución venezolana no consagra el derecho a la participación política con carácter absoluto. No obstante, se trata de un derecho que solo puede sufrir limitaciones bajo condiciones estrictas, dada su significación para el desenvolvimiento democrático. De allí que el artículo 42 de la Constitución disponga que:
“…El ejercicio de la ciudadanía o de alguno de los derechos políticos sólo puede ser suspendido por sentencia judicial firme en los casos que determine la ley”.
Esto implica que, si bien la ley puede establecer limitaciones al pleno disfrute de derechos políticos, como ocurre cuando prevé la inhabilitación política o la interdicción civil como causales para la suspensión del derecho al sufragio, este efecto restrictivo del derecho está supeditado a la existencia de una sentencia judicial firme. Aunque el artículo 42 no lo disponga expresamente, de la Constitución, en particular de sus artículos 39, 62 y 65, así como de la significación constitucional del derecho a la participación política, se deduce que este solo puede ser limitado por la ley cuando la propia Constitución lo contemple, en las situaciones mencionadas en tales preceptos, es decir, la inhabilitación política o la interdicción civil, dictadas en proceso penal o civil, respectivamente, mediante sentencia firme. De resto, lo que puede hacer el legislador es configurar o regular, según las pautas constitucionales, el ejercicio de ese derecho. La propia Constitución, por otro lado, fija condiciones para el goce del derecho, como la mayoría de edad, y puede introducir la prohibición de la reelección en determinados cargos públicos.
La destitución e inhabilitación sufrida por el gobernador, según los hechos narrados, solo sería admisible si fuera consecuencia de un proceso penal, en virtud de sentencia definitivamente firme, lo cual no ha ocurrido, pues la Autoridad Administrativa X es un órgano administrativo, no judicial, y la decisión que dictó carece igualmente de naturaleza judicial. Esto bastaría para considerar inconstitucional la medida adoptada por dicha autoridad y declarar con lugar la acción de tutela o amparo incoada.
En relación con los derechos a la tutela judicial efectiva y al debido proceso, la violación es manifiesta. No propiamente porque se haya desconocido el derecho a la doble instancia, sino, peor aún, porque no se respetó el derecho de acceder a un recurso judicial para obtener la revisión de la licitud de la sanción impuesta. De acuerdo con el artículo 26 de la Constitución, toda persona debe tener a su alcance un recurso judicial que pueda interponer contra los actos de la administración que hayan afectado sus derechos. Es inaceptable que contra la sanción de inhabilitación no queda recurso jurisdiccional alguno. Ello violaría también los derechos a las garantías judiciales y al recurso judicial efectivo consagrados en los artículos 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).
Es preciso advertir que la Sala Constitucional, de acuerdo con su jurisprudencia, arribaría a una conclusión distinta al conocer de una acción judicial respecto de hechos como los relatados al inicio. La Sala resolvería que no es admisible la destitución inmediata del gobernador por decisión del Contralor, o Autoridad Administrativa, pues habría de respetarse el mandato popular ya en ejercicio, solo revocable por el pueblo -sin perjuicio de una condena penal que comportare destitución-, y la inhabilitación solo podría surtir efecto después de culminar el desempeño de las funciones respectivas[3]. Pero la inhabilitación en sí misma no sería cuestionada. Para la Sala la inhabilitación política es una restricción de los derechos políticos cuya adopción no está reservada a los jueces, ya que el artículo 42 de la Constitución, afirma, solo se refiere a determinados supuestos de pérdida de la nacionalidad venezolana, que llevan aparejada la de la ciudadanía. La Sala Constitucional ha declarado al respecto que:
“En conclusión, el artículo 42 in fine se refiere exclusivamente a la pérdida de los derechos vinculados a la ciudadanía por parte de los venezolanos por nacimiento que renuncien a su nacionalidad, o a los naturalizados que renuncien a ella o les sea revocada su carta de naturaleza por sentencia judicial firme, que lógicamente implica –en virtud de dicho fallo- la pérdida de los derechos políticos”[4].
Esta interpretación del artículo 42 es incorrecta, pues este se refiere, en la parte relevante para el supuesto discutido, no a la pérdida de la ciudadanía, sino a su suspensión o la del ejercicio de alguno de los derechos políticos. La pérdida de la ciudadanía derivada de la extinción de la nacionalidad está prevista en el primer inciso o frase del artículo 42, mientras que el resto de la disposición alude a la suspensión de la ciudadanía de quienes, lógicamente, siguen siendo nacionales.
Adicionalmente, la Sala considera que, en todo caso, la inhabilitación contemplada en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, según la cual aquella puede ser impuesta a los funcionarios públicos, electos o no, por el Contralor General de la República, que es una autoridad administrativa, no representa una inhabilitación de naturaleza política sino solo de carácter administrativo. El fundamento de este aserto lo encuentra la Sala en que la sanción infligida por el Contralor General de la República de acuerdo con dicha Ley “está referida al ámbito administrativo; es decir, que no es una sanción política…”; ello porque:
“…surte efectos para el desempeño de la función administrativa, indistintamente de cuál sea el origen; esto es, por concurso, designación o elección popular. De ese modo, la inhabilitación decretada en uso de la potestad otorgada por el artículo 105 de la Ley de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal limita o inhabilita, durante la vigencia de la sanción, la aptitud para el manejo de la cosa pública por causa de haber incurrido en infracciones administrativas comprobadas mediante el procedimiento de control fiscal…”[5].
Este criterio fue desarrollado en decisión posterior de la Sala, en la cual esta sostuvo que Leopoldo López Mendoza, dirigente político de la oposición, pese a haber sido objeto de una sanción de inhabilitación por el Contralor General de la República, podía ejercer sus derechos políticos, ya que:
“…la inhabilitación administrativa impuesta al ciudadano Leopoldo López Mendoza no le ha impedido, ni le impide ejercer los derechos políticos consagrados en la Constitución. En tal sentido, como todo ciudadano, goza del derecho de sufragio activo (artículo 63); del derecho a la rendición de cuentas (artículo 66); derecho de asociación política (el ciudadano López Mendoza no solo ha ejercido tal derecho, sino que ha sido promotor y/o fundador de asociaciones y partidos políticos); derecho de manifestación pacífica (el ciudadano López Mendoza ha ejercido ampliamente este derecho, incluyendo actos de proselitismo político); así como, el derecho a utilizar ampliamente los medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía (artículo 70), incluyendo las distintas modalidades de participación “referendaria”, contempladas en los artículos 71 al 74 eiusdem, en su condición de elector”[6].
Nótese que la Sala Constitucional, en su enunciación de los derechos que Leopoldo López Mendoza conservaría pese a su inhabilitación, omitió la mención del derecho al sufragio pasivo, sin explicarlo, lo cual no es una simple inadvertencia del órgano judicial sino algo calculado. La Sala intentó pero no logró ocultar la repercusión sobre los derechos políticos de la inhabilitación acordada por el Contralor General de la República, pues esa es precisamente la manifestación más importante de tales derechos que resulta cercenada por tal inhabilitación. Ya la misma Sala había subrayado en decisión anterior a la precitada que:
“…corresponde a los órganos de la Administración Pública no permitir el ejercicio de cargos públicos a ciudadanos sancionados, es decir no designarlos o no permitir su concurso; y al Poder Electoral velar porque no se fragüe un fraude a los electores permitiendo la postulación, el concurso y la elección de un ciudadano que está impedido para ejercer las funciones administrativas ínsitas a las funciones de gobierno”[7].
Lo cierto es que, en consonancia con esta sentencia, el Consejo Nacional Electoral no permite la postulación de ciudadanos objeto de una inhabilitación política.
Ha de añadirse que la sola posibilidad de impedir a una persona el desempeño del cargo para el cual hubiera sido electa afecta sin duda su derecho a la participación política, ya que este comprende el derecho al ejercicio de funciones públicas, conforme a la interpretación constitucional dominante y a los instrumentos internacionales de derechos humanos.
La Sala Constitucional se ha pronunciado también sobre la compatibilidad de la ley citada con la CADH. Al examinar el artículo 23.2 de la Convención, alegado por los recurrentes como infringido, el cual exige, entre otros supuestos no aplicables al caso, una condena en proceso penal para limitar el ejercicio de los derechos políticos, esta Sala adujo que, en el supuesto negado de que hubiera una antinomia entre la Constitución y dicho precepto de la Convención, esta se despejaría considerando la Convención en su conjunto. Para la Sala el artículo 23.2 solo comprende lo relativo a la reglamentación del derecho a la participación política, mientras que su restricción sería posible conforme a los parámetros más abiertos del artículo 30 y 32.2 de la misma Convención[8].
Esta lectura de la Convención es evidentemente desacertada, pues cuando alguno de sus artículos prevé los supuestos específicos de limitaciones o restricciones admisibles en el derecho consagrado, no puede acudirse a la cláusula general de restricción de los artículos 30 y 32.2 para obviar o relativizar aquellos. A todo evento, al conocer del caso de Leopoldo López Mendoza contra Venezuela, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) estableció que no era lícita, con arreglo al artículo 23.2 de la Convención, la inhabilitación prevista en la ley antes señalada, puesto que la competencia para imponerla está atribuida a una autoridad administrativa como el Contralor General de la República[9]. Ello dio lugar, lamentablemente, a que la Sala Constitucional declarara inejecutable en Venezuela la sentencia emitida por la Corte IDH, con el argumento de que era contraria al “orden constitucional” y a la interpretación realizada por la propia Sala de otras convenciones o tratados ratificados por el Estado venezolano, especialmente en materia de lucha contra la corrupción; para la Sala esto representa una suerte de control de convencionalidad. De esta forma, la Sala Constitucional desconoció abiertamente e incluso invirtió el sentido del control de convencionalidad y el Estado venezolano incumplió seriamente sus obligaciones internacionales. Este precedente de la Corte IDH ha sido seguido por la Comisión Interamericana en casos similares al que está siendo examinado[10].
En lo relativo a los derechos a la tutela judicial efectiva y al debido proceso, ya se ha argumentado que han sido vulnerados.
[1] Artículo 26. Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente.
El Estado garantizará una justicia gratuita, accesible, imparcial, idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas, sin formalismos o reposiciones inútiles.
Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas y, en consecuencia:
1. La defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa. Serán nulas las pruebas obtenidas mediante violación del debido proceso. Toda persona declarada culpable tiene derecho a recurrir del fallo, con las excepciones establecidas en esta Constitución y la ley.
2. Toda persona se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario.
3. Toda persona tiene derecho a ser oída en cualquier clase de proceso, con las debidas garantías y dentro del plazo razonable determinado legalmente, por un tribunal competente, independiente e imparcial establecido con anterioridad. Quien no hable castellano o no pueda comunicarse de manera verbal, tiene derecho a un intérprete.
4. Toda persona tiene derecho a ser juzgada por sus jueces naturales en las jurisdicciones ordinarias, o especiales, con las garantías establecidas en esta Constitución y en la ley. Ninguna persona podrá ser sometida a juicio sin conocer la identidad de quien la juzga, ni podrá ser procesada por tribunales de excepción o por comisiones creadas para tal efecto.
5. Ninguna persona podrá ser obligada a confesarse culpable o declarar contra sí misma, su cónyuge, concubino o concubina, o pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad.
La confesión solamente será válida si fuere hecha sin coacción de ninguna naturaleza.
6. Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes.
7. Ninguna persona podrá ser sometida a juicio por los mismos hechos en virtud de los cuales hubiese sido juzgada anteriormente.
8. Toda persona podrá solicitar del Estado el restablecimiento o reparación de la situación jurídica lesionada por error judicial, retardo u omisión injustificados. Queda a salvo el derecho del o de la particular de exigir la responsabilidad personal del magistrado o magistrada, juez o jueza y del Estado, y de actuar contra éstos o éstas.
[5] Sentencia N° 1266, del 6 de agosto de 2008.
[6] Sentencia N° 1547, del 17 de octubre de 2011.[7] Sentencia N° 1266, del 6 de agosto de 2008.[8] Sentencia N° 1265, del 5 de agosto de 2008.[9] Corte IDH, caso López Mendoza vs. Venezuela, sentencia de 1 de septiembre de 2011 (Fondo, reparaciones y costas). Serie C N° 233.[10] Vid. Comisión IDH, Resolución 5/2014, Gustavo Francisco Petro Urrego respecto de la República de Colombia, Medida cautelar No. 374-13, del 18 de marzo de 2014.En conclusión, corresponde declarar con lugar la acción de tutela o amparo interpuesta y el gobernador debería ser restituido en las funciones que venía desempeñando, quedando sin efecto su destitución e inhabilitación.